Uma das mudanças regulatórias mais importantes dos últimos anos para as áreas financeira, contábil, patrimonial e regulatória do saneamento brasileiro acaba de avançar. A Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) aprovou, em 25 de agosto de 2026, uma norma de referência destinada à contabilidade regulatória no saneamento, com aplicação aos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
O impacto vai muito além da contabilidade. A nova estrutura deverá influenciar a maneira como investimentos são registrados, ativos são rastreados, custos são classificados, informações econômico-financeiras são apresentadas às agências reguladoras e, consequentemente, como diferentes decisões regulatórias são fundamentadas.
Além disso, a mudança alcança um dos pontos mais sensíveis do setor: saber quanto realmente vale a infraestrutura utilizada na prestação dos serviços.
Redes enterradas, estações de tratamento, reservatórios, adutoras, interceptores, elevatórias, equipamentos e diversas outras estruturas passarão a exigir uma lógica cada vez mais organizada de registro, rastreabilidade e controle regulatório.
Por isso, a contabilidade regulatória no saneamento coloca profissionais de contabilidade, engenharia, economia, regulação, patrimônio, tecnologia, operação, planejamento e gestão contratual no centro de uma transformação que deverá ocorrer progressivamente até 2032.
Os números que mostram o tamanho da mudança
A norma não surgiu rapidamente. O processo de construção começou em 2022 e envolveu duas rodadas de consulta pública abertas por um total de 108 dias.
Segundo a ANA, foram recebidas 621 contribuições, posteriormente desdobradas em 628 manifestações analisadas pela área técnica. Também foram realizados uma audiência pública e sete webinários com diferentes grupos do setor.
O cronograma aprovado prevê três marcos especialmente importantes:
- Até três anos após a publicação da resolução: as Entidades Reguladoras Infranacionais, conhecidas como ERIs, deverão incorporar as diretrizes da norma aos seus próprios atos normativos.
- Até cinco anos: as agências reguladoras terão prazo para estruturar os procedimentos internos necessários ao recebimento e processamento seguro das informações enviadas pelos prestadores.
- Até 2032: os prestadores deverão implementar os manuais associados ao novo padrão regulatório.
Portanto, apesar de parecer um horizonte distante, 2032 não representa autorização para deixar a mudança para depois. A implantação tende a exigir projetos de tecnologia, saneamento cadastral, classificação patrimonial, treinamento, integração de bancos de dados e revisão de processos internos.
Afinal, o que é contabilidade regulatória no saneamento?
A contabilidade tradicional responde principalmente às exigências societárias, fiscais, patrimoniais ou da administração pública.
A contabilidade regulatória no saneamento possui outra finalidade: permitir que a agência reguladora compreenda, com maior precisão, como os recursos econômicos estão sendo empregados na prestação dos serviços regulados.
Em linguagem simples, o objetivo é conseguir responder perguntas como:
Quanto custa efetivamente operar determinado sistema?
Quanto foi investido em água e quanto foi aplicado em esgoto?
Quais ativos realmente pertencem à infraestrutura utilizada na prestação do serviço?
Qual investimento já foi depreciado?
Qual parcela ainda precisa ser recuperada?
Quais despesas deveriam ou não ser consideradas em uma revisão tarifária?
Quanto deveria eventualmente ser indenizado no encerramento de determinado contrato?
Essas perguntas parecem administrativas, porém possuem enorme impacto econômico.
Por esse motivo, a contabilidade regulatória no saneamento funciona como uma espécie de linguagem comum entre prestador e regulador.
Por que a contabilidade atual não era suficiente?
O saneamento brasileiro possui empresas privadas, sociedades de economia mista, companhias públicas, autarquias municipais e diferentes outros modelos de prestação.
Consequentemente, os regimes contábeis também são diferentes.
Determinadas entidades seguem predominantemente regras societárias baseadas em IFRS e pronunciamentos do CPC. Outras estruturas públicas seguem NBC TSP, Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público e regras próprias da administração pública.
A Análise de Impacto Regulatório da ANA identificou que essa convivência entre modelos não oferece, por si só, todas as informações necessárias à regulação econômica.
Entre as dificuldades aparecem a separação dos ativos relacionados ao serviço regulado, acompanhamento de investimentos e identificação adequada de custos.
Além disso, levantamento citado pela ANA apontou que 60% das Entidades Reguladoras Infranacionais analisadas ainda não possuíam manual de contabilidade ou procedimentos contábeis específicos para supervisão dos contratos de saneamento.
Essa fragmentação explica por que a comparação entre empresas e sistemas pode ser difícil.
Consequentemente, a padronização poderá fornecer uma base mais consistente para benchmarking, fiscalização e regulação tarifária.
Dois manuais deverão sustentar a nova estrutura
A arquitetura aprovada é acompanhada por dois grandes instrumentos técnicos.
O primeiro é o Manual de Contabilidade Regulatória Aplicado ao Setor de Saneamento Básico (MCRSB).
O segundo é o Manual de Controle Patrimonial Aplicado ao Setor de Saneamento Básico (MCPSB).
A diferença entre eles é importante.
O manual contábil organiza como fatos econômicos devem ser classificados, apresentados e tratados para finalidade regulatória.
Já o manual patrimonial aproxima a regulação do ativo físico.
Isso significa estabelecer melhores condições para acompanhar equipamentos, instalações, redes e demais bens vinculados aos serviços.
Na prática, não bastará informar que foram investidos R$ 100 milhões.
Cada vez mais será necessário demonstrar onde o investimento ocorreu, qual ativo foi criado, quando entrou em operação, quanto custou e qual a relação daquele bem com o serviço regulado.
Redes enterradas se tornam um dos maiores desafios
Uma parcela relevante do patrimônio das companhias de saneamento está literalmente debaixo da terra.
São milhares de quilômetros de redes de distribuição de água, coletores de esgoto, interceptores e adutoras construídos ao longo de décadas.
Em muitos sistemas antigos, entretanto, o nível de informação disponível sobre esses ativos não possui o mesmo grau de precisão encontrado em estruturas mais recentes.
A própria Análise de Impacto Regulatório destaca problemas relacionados ao registro e à valoração de ativos enterrados e menciona situações nas quais os cadastros técnicos são insuficientes. Isso pode comprometer a confiabilidade da base utilizada para remuneração e indenização dos investimentos.
Esse ponto transforma a contabilidade regulatória no saneamento em um tema também de engenharia.
O cadastro técnico deixa de ser apenas ferramenta para encontrar uma tubulação durante uma manutenção.
Passa a possuir importância econômica e regulatória.
GIS, engenharia, patrimônio e contabilidade precisarão conversar
A implantação provavelmente exigirá maior integração entre sistemas que tradicionalmente funcionaram separadamente.
De um lado poderá existir o GIS com informações sobre redes e instalações.
De outro, o ERP contábil poderá registrar o valor financeiro do ativo.
Além disso, sistemas de obras poderão armazenar valores de contratos e medições, enquanto ferramentas de manutenção guardarão dados sobre intervenções realizadas ao longo da vida útil do equipamento.
O desafio será conectar essas informações.
Assim, uma estação elevatória existente fisicamente deverá possuir correspondência patrimonial adequada. Da mesma maneira, uma rede instalada deverá ter informações suficientes para permitir rastreabilidade técnica e financeira.
Portanto, a implantação da contabilidade regulatória no saneamento não deverá ser tratada como projeto exclusivo da diretoria financeira.
A própria análise técnica da ANA reconhece que a implementação de um manual detalhado demandará adaptação de sistemas, treinamento das equipes e revisão dos processos internos dos prestadores.
O impacto poderá chegar às tarifas
Um dos maiores efeitos está na regulação tarifária.
Quanto melhor o conhecimento sobre custos, investimentos e ativos, maior tende a ser a capacidade da agência reguladora para avaliar a receita necessária à prestação do serviço.
Isso não significa redução automática nem aumento automático da tarifa.
Significa, sobretudo, melhoria da informação utilizada no processo decisório.
Um regulador poderá comparar custos de diferentes operadores, analisar despesas, identificar padrões de eficiência e avaliar investimentos com uma base mais uniforme.
Esse benchmarking pode ganhar relevância, principalmente em modelos tarifários nos quais a agência possui maior discricionariedade para definir custos eficientes e parâmetros de remuneração.
A ANA avaliou que um simples plano de contas não resolveria completamente o problema. Segundo a análise regulatória, ele indicaria “onde registrar”, mas continuaria deixando maior margem sobre “como mensurar”. Por esse motivo, a alternativa de criar manuais mais completos foi considerada tecnicamente superior.
Contratos regulados continuam sendo ponto de debate
Há, entretanto, uma discussão importante.
Concessionárias submetidas à chamada regulação contratual argumentaram durante o processo que determinadas informações possuem menor influência na definição tarifária quando as regras econômicas já estão detalhadas no contrato de concessão.
A Associação Brasileira das Empresas de Saneamento chegou a defender tratamento diferente para esse tipo de operação.
A posição que prevaleceu na ANA foi diferente. A avaliação apresentada durante a deliberação considerou que o marco legal não estabeleceu distinção entre prestadores públicos e privados nem entre diferentes formatos de regulação para essa finalidade.
Consequentemente, esse tema merece acompanhamento porque a aplicação da contabilidade regulatória no saneamento precisará conviver com contratos antigos, contratos recentes e diferentes modelos econômico-financeiros existentes no país.
Auditoria independente não será automaticamente obrigatória em todos os casos
Outro ponto relevante sofreu flexibilização durante a discussão.
A proposta inicialmente debatida previa obrigações adicionais relacionadas à auditoria das informações regulatórias.
No modelo aprovado, entretanto, caberá à própria Entidade Reguladora Infranacional decidir pela exigência ou dispensa de auditoria independente, considerando critérios como risco, materialidade e relevância.
Isso permite maior proporcionalidade.
Uma grande companhia estadual ou concessionária com bilhões de reais em ativos pode apresentar riscos e necessidades diferentes de um pequeno prestador municipal.
Ainda assim, a flexibilização aumenta a responsabilidade técnica das agências reguladoras, que precisarão estabelecer critérios consistentes para decidir quando a auditoria será necessária.
Informações detalhadas terão acesso restrito
A proteção de dados econômico-financeiros também apareceu como preocupação relevante durante as discussões.
Empresas argumentaram que determinados dados poderiam revelar informações estratégicas e comercialmente sensíveis.
Como resposta, ficou estabelecido que o acesso às informações contábeis detalhadas deverá ficar restrito às Entidades Reguladoras Infranacionais.
Ao mesmo tempo, as ERIs deverão desenvolver capacidade tecnológica e institucional para receber e processar essas informações de maneira segura.
Esse é justamente um dos motivos para a existência do prazo de até cinco anos para adaptação dos procedimentos internos dos reguladores.
Indenizações poderão se tornar mais objetivas
Outro impacto relevante envolve o encerramento de contratos.
Em concessões de saneamento existem bens reversíveis, ou seja, ativos vinculados ao serviço que podem retornar ao poder concedente ao término da concessão.
Entretanto, investimentos que ainda não tenham sido completamente amortizados ou depreciados podem gerar direito a indenização, conforme as condições legais e contratuais aplicáveis.
Nesse cenário, conhecer corretamente o ativo é essencial.
Sem cadastro confiável, podem surgir divergências sobre existência, valor, idade, condição e parcela ainda não amortizada do investimento.
Por isso, a contabilidade regulatória no saneamento possui ligação direta com segurança jurídica.
A própria ANA colocou entre os objetivos do processo a redução das distorções nos valores considerados em processos indenizatórios.
A mudança também poderá reduzir assimetria de informação
Um dos problemas clássicos da regulação econômica é a chamada assimetria de informação.
O prestador normalmente conhece profundamente seus custos, sistemas e operações.
O regulador, entretanto, depende das informações recebidas dessa empresa para fiscalizá-la.
Quando diferentes prestadores apresentam informações com conceitos, classificações e critérios distintos, comparar dados se torna ainda mais difícil.
A contabilidade regulatória no saneamento tenta diminuir exatamente essa distância.
Na Análise de Impacto Regulatório, a alternativa baseada em manual completo alcançou 55,04% de preferência global, contra 29,18% da alternativa de IFRS associado apenas a um plano de contas padronizado e 15,78% da manutenção do cenário existente.
Além disso, no critério específico de efetividade para mitigação da assimetria de informação, a alternativa baseada nos manuais alcançou 66,31%.
Portanto, embora seja uma solução mais complexa e cara para implantar, a avaliação técnica considerou que seus benefícios regulatórios justificariam essa complexidade.
Há também um custo importante de implantação
A mudança não será gratuita.
Prestadores poderão precisar alterar ERPs, desenvolver módulos, reorganizar centros de custos, adaptar planos de contas, revisar procedimentos de imobilização, corrigir cadastros de ativos e capacitar profissionais.
Agências reguladoras também precisarão estruturar sistemas, equipes e procedimentos.
A própria Análise de Impacto Regulatório reconheceu que o modelo baseado em manuais apresenta maior custo inicial e maior complexidade operacional quando comparado a alternativas mais simples.
Além disso, reportagem especializada sobre a aprovação informa que foi acolhida a possibilidade de análise de reequilíbrio contratual relacionada a potenciais custos de implementação, conforme as condições aplicáveis a cada contrato.
Consequentemente, empresas reguladas deverão documentar desde cedo custos adicionais atribuíveis à adequação regulatória.
A mudança começa muito antes de 2032
O maior erro estratégico seria interpretar 2032 apenas como um prazo distante.
Projetos dessa natureza exigem diagnóstico.
Primeiramente, deve ser identificado o estágio atual dos sistemas contábeis e patrimoniais.
Em seguida, precisam ser mapeadas diferenças entre os dados existentes e os dados exigidos.
Depois, entram saneamento cadastral, parametrização de sistemas, integração tecnológica, capacitação, testes e validação.
Em companhias que operam centenas de municípios e administram milhões de ativos, esse trabalho pode consumir anos.
Portanto, a contabilidade regulatória no saneamento deverá começar a ocupar espaço crescente nas agendas estratégicas das prestadoras e reguladores já nos próximos ciclos de planejamento.
Quais áreas das empresas precisarão se preparar?
A implementação tende a atingir praticamente toda a organização.
Contabilidade e finanças deverão adequar classificações, demonstrações e procedimentos.
Engenharia terá papel fundamental na identificação dos investimentos e características técnicas dos ativos.
Patrimônio precisará fortalecer rastreabilidade, movimentação, baixa e controle dos bens.
Tecnologia da informação deverá integrar bancos de dados e assegurar segurança das informações.
Regulação será responsável pela interface com a agência e interpretação das exigências.
Planejamento e investimentos precisarão garantir rastreabilidade entre CAPEX planejado, obra executada e ativo efetivamente incorporado.
Operação e manutenção contribuirão para manter informações físicas dos ativos atualizadas.
Áreas comerciais também deverão acompanhar os efeitos econômicos, porque receita, faturamento, inadimplência e diferentes informações associadas à prestação integram a compreensão econômico-financeira dos serviços.
Nesse contexto, os profissionais do saneamento ganham ainda mais relevância. Nenhuma norma de referência transforma o setor sozinha. São engenheiros, técnicos, contadores, economistas, especialistas em regulação, profissionais de TI, operadores e gestores que transformarão redes, obras, custos e contratos em informações confiáveis para decisões bilionárias.
O que muda para as agências reguladoras
As ERIs também enfrentarão uma transformação significativa.
Além de incorporar as diretrizes da norma aos seus atos regulatórios, elas precisarão receber grande volume de dados, armazená-los com segurança, analisar informações e eventualmente desenvolver benchmarking entre prestadores.
Ao mesmo tempo, deverão estabelecer periodicidade para o envio das informações contábeis e patrimoniais.
A ANA decidiu não definir uma única frequência nacional. Cada regulador poderá determinar essa periodicidade considerando suas condições operacionais e os contratos existentes.
Essa flexibilidade reconhece uma característica fundamental do Brasil: as agências reguladoras possuem tamanhos, equipes e capacidades institucionais muito diferentes.
A norma também possui importância para acesso a recursos federais
Existe ainda uma consequência institucional que não deve ser ignorada.
A legislação brasileira associa a adoção e continuidade da observância das normas de referência da ANA à possibilidade de acesso a determinados recursos públicos federais e financiamentos com recursos da União ou administrados por entidades federais.
A Resolução ANA nº 134/2022 disciplina justamente os procedimentos de comprovação dessas normas pelas entidades reguladoras.
Portanto, a contabilidade regulatória no saneamento não deve ser compreendida apenas como uma recomendação de boas práticas.
Sua incorporação faz parte de uma arquitetura regulatória nacional criada após o novo marco legal do saneamento.
O que deverá ser observado daqui para frente
Os próximos passos serão decisivos.
A publicação da resolução permitirá confirmar o número oficial da nova Norma de Referência, a redação definitiva dos dispositivos e os detalhes dos manuais aprovados.
Até o fechamento desta apuração, a página pública de Resoluções Regulatórias da ANA para 2026 ainda apresentava como ato mais recente publicado a Resolução ANA nº 301, de 14 de agosto de 2026. Por esse motivo, não é tecnicamente seguro atribuir antecipadamente um número à nova NR antes da publicação oficial do ato.
Esse cuidado é especialmente importante porque os prazos anunciados pela própria ANA passam a ser contados a partir da publicação da resolução.
Contabilidade regulatória pode mudar a gestão do saneamento
A consequência mais profunda da contabilidade regulatória no saneamento poderá aparecer não nos demonstrativos financeiros, mas na própria forma de administrar empresas de água e esgoto.
Quando cada ativo possui rastreabilidade, o investimento se torna mais verificável.
Quando custos seguem critérios comparáveis, ineficiências ficam mais visíveis.
Quando cadastro físico e registro financeiro conversam, processos de revisão tarifária ganham melhor informação.
Quando investimentos não amortizados estão adequadamente identificados, indenizações podem apresentar menor espaço para controvérsias.
E, sobretudo, quando reguladores e prestadores utilizam uma linguagem comum, decisões técnicas tendem a possuir maior previsibilidade.
Por outro lado, a padronização não elimina automaticamente problemas de qualidade de dados. Tampouco substitui boa engenharia, gestão competente, governança e fiscalização.
Por isso, a implementação será tão importante quanto a norma.
Até 2032, o setor terá pela frente uma grande operação de organização de informações. Para algumas empresas, será necessário modernizar sistemas. Para outras, o principal desafio estará no cadastro de ativos. Em determinadas agências reguladoras, a prioridade será ampliar equipes e capacidade analítica.
Em todos esses cenários, entretanto, os profissionais do saneamento estarão no centro da mudança.
A infraestrutura brasileira de água e esgoto possui valor econômico enorme, mas também possui um valor público ainda maior. Saber com precisão quanto ela custa, onde está, quanto já foi investido e quanto ainda precisa ser recuperado é uma condição cada vez mais importante para equilibrar tarifa justa, investimento, universalização e sustentabilidade financeira.
A contabilidade regulatória no saneamento, portanto, deixa de ser um assunto restrito aos departamentos contábeis e passa a integrar definitivamente a gestão estratégica do saneamento brasileiro.
Fontes
- ANA — Aprovação da norma de referência sobre contabilidade regulatória
- ANA — Relatório de Análise de Impacto Regulatório da contabilidade regulatória
- ANA — Consulta Pública sobre contabilidade regulatória para água e esgoto
- ANA — Resolução nº 134/2022 e adoção das Normas de Referência
- ANA — Normas de Referência para o saneamento básico
- Planalto — Lei nº 9.984/2000, com alterações do Marco Legal
- Planalto — Lei nº 11.445/2007, diretrizes nacionais do saneamento
- Agência iNFRA — Empresas terão até 2032 para adaptação
