ANA propõe novo modelo nacional para revisões tarifárias -

A Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico aprovou a submissão à consulta pública de uma proposta de norma de referência para as revisões tarifárias dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. A decisão representa um passo importante para a construção de parâmetros nacionais mais claros sobre como agências reguladoras, titulares e prestadores devem reavaliar tarifas, custos, investimentos, riscos e metas de desempenho.

A proposta foi aprovada pela Diretoria Colegiada da ANA em 28 de julho de 2026, juntamente com o Relatório de Análise de Impacto Regulatório. O texto ainda não é uma norma definitiva. Antes da publicação final, deverá passar por consulta pública durante 45 dias e por audiência pública. Portanto, o setor terá a oportunidade de apresentar contribuições técnicas, econômicas, jurídicas e operacionais.

O ponto central é relevante: a ANA não pretende criar uma tarifa única para todo o Brasil. Em vez disso, busca estabelecer uma referência nacional para os processos de revisões tarifárias. Dessa forma, as entidades reguladoras infranacionais continuarão responsáveis pelas decisões locais, porém deverão trabalhar com critérios mais consistentes, transparentes e comparáveis.

Essa estrutura decorre do papel atribuído à ANA pelo Marco Legal do Saneamento. A Agência estabelece normas nacionais de referência, enquanto a regulação direta dos serviços permanece com as entidades reguladoras responsáveis pelos estados, municípios, Distrito Federal ou estruturas regionais.

Por que a proposta pode mudar a regulação do saneamento

A regulação tarifária brasileira ainda apresenta diferenças expressivas entre estados, municípios, agências e modelos de prestação. Em alguns casos, existem metodologias detalhadas para custos, ativos, eficiência e qualidade. Em outros, os processos dependem de regras pouco padronizadas, informações incompletas ou decisões construídas caso a caso.

Consequentemente, companhias que operam em diferentes regiões podem enfrentar exigências regulatórias muito distintas. Além disso, agências menores podem ter dificuldades para estruturar metodologias próprias, especialmente quando faltam equipes especializadas, sistemas de informação, contabilidade regulatória e bases históricas confiáveis.

As novas diretrizes para revisões tarifárias procuram reduzir essa fragmentação. A proposta deverá organizar critérios para calcular a receita necessária à prestação dos serviços, reconhecer custos eficientes, remunerar investimentos prudentes, tratar receitas acessórias, incentivar produtividade e qualidade e processar pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro.

Ao mesmo tempo, a padronização não elimina as diferenças regionais. Sistemas de água e esgoto possuem realidades distintas de escala, topografia, disponibilidade hídrica, energia, densidade urbana, extensão de redes, perdas, inadimplência e necessidade de investimentos.

Por isso, o desafio será construir uma referência nacional capaz de harmonizar princípios sem impor resultados idênticos a situações diferentes. A metodologia precisará combinar uniformidade regulatória com flexibilidade suficiente para reconhecer particularidades locais e regionais.

Reajuste tarifário não é o mesmo que revisão tarifária

Uma das confusões mais comuns no saneamento ocorre entre reajuste e revisão. Embora ambos possam alterar o valor das tarifas, os objetivos e os cálculos são diferentes.

O reajuste tarifário normalmente recompõe a inflação acumulada em determinado período. A Norma de Referência ANA nº 10/2024 estabelece, como regra, intervalo de 12 meses e define procedimentos para a atualização monetária das tarifas.

Portanto, o reajuste preserva o valor econômico da tarifa diante da variação de preços. Entretanto, ele não reconstrói toda a equação econômica do serviço.

Já as revisões tarifárias reavaliam elementos estruturais. Entre eles estão mercado atendido, volume faturado, custos operacionais, investimentos, ativos, remuneração do capital, inadimplência, perdas, produtividade, qualidade e riscos contratuais.

Em outras palavras, a revisão verifica se a tarifa continua adequada para financiar um serviço eficiente, sustentável e capaz de cumprir as metas estabelecidas.

De forma simples, o reajuste atualiza a tarifa. Por outro lado, a revisão recalcula as condições que justificam essa tarifa. A própria Norma de Referência nº 10 diferencia o reajuste, destinado à recomposição inflacionária, da revisão periódica, voltada à reavaliação das condições do serviço e do mercado.

Três tipos de revisões tarifárias entram no novo modelo

A proposta da ANA abrange três processos diferentes: revisão tarifária periódica, revisão ordinária e revisão extraordinária. Essa separação é importante porque o saneamento brasileiro reúne contratos licitados, contratos antigos, prestação direta, empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e diferentes modelos regulatórios.

Revisão tarifária periódica

A revisão tarifária periódica é característica da chamada regulação discricionária. Nesse modelo, a agência reguladora reavalia as condições da prestação ao final de um ciclo tarifário, geralmente de quatro ou cinco anos, e define uma nova tarifa de referência para o ciclo seguinte.

Nesse processo, as revisões tarifárias devem considerar custos eficientes e investimentos prudentes. Assim, nem toda despesa realizada pelo prestador deve ser automaticamente transferida para a tarifa.

A agência reguladora precisa avaliar se o gasto foi necessário, adequado, vinculado ao serviço e executado com eficiência. Da mesma forma, precisa verificar se os investimentos estão em operação, se atendem ao planejamento e se geram benefícios efetivos para a prestação.

Revisão ordinária

A revisão ordinária está mais associada à regulação contratual. Nesse caso, os parâmetros e procedimentos costumam estar previstos no contrato de concessão.

A revisão ocorre para reavaliar condições predeterminadas, atualizar premissas e promover adaptações permitidas pelo instrumento contratual, sem romper o equilíbrio econômico-financeiro originalmente pactuado.

Portanto, a futura norma deverá respeitar a lógica dos contratos, sobretudo daqueles decorrentes de licitação ou desestatização. A harmonização nacional não pode representar a alteração automática de regras contratuais vigentes.

Revisão extraordinária

A revisão extraordinária ocorre quando fatos relevantes, não previstos ou fora do controle do prestador alteram o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Podem existir impactos provocados por mudanças legais, novas obrigações, eventos excepcionais, alterações tributárias ou materialização de riscos previstos na matriz contratual.

Contudo, a ocorrência de um evento não deve gerar recomposição automática. O pedido precisa demonstrar a causa, a responsabilidade pelo risco, o impacto financeiro, o período afetado e a relação direta entre o fato e o desequilíbrio alegado.

Dessa maneira, as revisões tarifárias extraordinárias exigem documentação robusta, memória de cálculo, evidências contábeis e análise regulatória criteriosa. A Lei nº 11.445 estabelece a possibilidade de revisão extraordinária quando fatos não previstos, fora do controle do prestador, alterarem o equilíbrio econômico-financeiro.

Como funciona a receita requerida

A receita requerida corresponde ao montante necessário para prestar os serviços em condições adequadas, recuperar custos eficientes e remunerar o capital investido de forma prudente.

Esse conceito é o núcleo econômico das revisões tarifárias.

Em uma representação didática e simplificada, a receita requerida pode ser compreendida da seguinte forma:

Receita requerida = custos operacionais eficientes + remuneração dos ativos + depreciação e amortização + tributos e encargos + ajustes regulatórios – receitas acessórias consideradas

Essa fórmula é apenas uma representação explicativa. O cálculo regulatório definitivo depende da metodologia aplicável, do modelo de prestação, do contrato e das regras estabelecidas pela entidade reguladora.

Depois disso, a receita necessária é distribuída sobre um mercado de referência, formado por volumes faturados, ligações, economias, categorias de usuários e demais parâmetros de cobrança.

Assim, uma projeção de mercado superestimada pode gerar insuficiência de receita. Por outro lado, uma projeção subestimada pode pressionar indevidamente as tarifas.

Por essa razão, cadastro comercial, micromedição, faturamento, arrecadação, inadimplência e qualidade da base de usuários deixam de ser apenas rotinas administrativas. Esses dados passam a influenciar diretamente as revisões tarifárias e a sustentabilidade econômico-financeira do serviço.

A Norma de Referência nº 6 define receita requerida como aquela necessária para recuperar os custos eficientes e remunerar o capital investido de forma prudente. A mesma norma prevê que o processo considere projeção de mercado, custos operacionais, receitas irrecuperáveis, base de ativos, custo de capital, Fator X, perdas e outras receitas.

Custos eficientes: a tarifa não deve cobrir qualquer gasto

A proposta também trata da apuração de custos eficientes. Esse ponto tende a gerar amplo debate porque envolve a separação entre custos necessários, custos não gerenciáveis, ineficiências operacionais e despesas que não deveriam ser suportadas pelos usuários.

A Norma de Referência nº 6/2024 já estabelece que a entidade reguladora deve analisar os custos, excluir duplicidades, retirar despesas desnecessárias ou não associadas ao serviço e avaliar o nível de eficiência por métodos de comparação.

A nova norma deverá aprofundar esses procedimentos.

Na prática, a agência poderá comparar o prestador com companhias semelhantes, analisar séries históricas, avaliar produtividade e estabelecer trajetórias de redução de custos.

Entretanto, a comparação precisa considerar diferenças reais de operação. Uma companhia que bombeia água por longas distâncias, por exemplo, não pode ser comparada de maneira simplificada com um sistema abastecido predominantemente por gravidade.

Da mesma forma, sistemas com baixa densidade de ligações, grandes áreas rurais ou forte dependência de energia podem apresentar estruturas de custos diferentes dos sistemas compactos e altamente adensados.

Além disso, custos de energia, produtos químicos, pessoal, manutenção, serviços terceirizados, tratamento de lodo, disposição de resíduos e atendimento ao cliente deverão estar corretamente segregados.

Quanto melhor a contabilidade regulatória, menor será o risco de glosas, duplicidades ou controvérsias durante as revisões tarifárias.

Investimentos, ativos e remuneração do capital

Outro eixo decisivo é a Base de Remuneração Regulatória, conhecida pela sigla BRR. Ela reúne os ativos vinculados e necessários à prestação dos serviços que podem ser reconhecidos para fins de remuneração tarifária.

Redes, adutoras, reservatórios, estações de tratamento, elevatórias, equipamentos, laboratórios, sistemas de automação e outros bens podem integrar essa base, desde que atendam aos critérios regulatórios.

Contudo, ativos ociosos sem justificativa, investimentos superdimensionados, obras não utilizadas ou gastos sem comprovação podem receber tratamento restritivo.

As revisões tarifárias também precisam considerar depreciação, amortização, vida útil, data de entrada em operação e grau de utilização dos ativos.

Além disso, deve ser evitada a remuneração duplicada de investimentos já pagos por recursos públicos, aportes, indenizações ou contraprestações de parcerias público-privadas.

A Norma de Referência nº 6 estabelece que os ativos elegíveis devem estar vinculados e ser imprescindíveis à prestação. Também determina que o regulador avalie o grau de utilização e eventual capacidade ociosa não justificada, evitando a remuneração inadequada de investimentos não prudentes.

A tomada de subsídios realizada pela ANA em 2025 incluiu temas como:

Custo Médio Ponderado de Capital, conhecido como WACC;
Base de Remuneração Regulatória;
Quota de Reintegração Regulatória;
juros sobre obras em andamento;
necessidade de capital de giro;
tratamento dos ativos de parcerias público-privadas.

Portanto, o novo modelo deverá alcançar temas com forte impacto sobre tarifa, capacidade de investimento, financiamento e atratividade do setor.

O que significam WACC, BRR e reintegração regulatória

O WACC representa, de maneira simplificada, o custo médio dos recursos utilizados para financiar os investimentos. Ele combina o custo do capital próprio com o custo das dívidas, considerando riscos e estrutura de financiamento.

Caso o WACC seja fixado em nível muito baixo, o prestador pode ter dificuldade para financiar a expansão. Por outro lado, um valor excessivamente elevado pode aumentar desnecessariamente a tarifa.

A Base de Remuneração Regulatória representa o conjunto de ativos reconhecidos pelo regulador para fins tarifários.

Já a Quota de Reintegração Regulatória corresponde à parcela destinada a recuperar, ao longo do tempo, o valor dos ativos consumidos, depreciados ou amortizados durante a prestação dos serviços.

Portanto, esses três elementos estão relacionados. A BRR indica quais ativos podem ser remunerados. O WACC define a taxa de remuneração. Por sua vez, a reintegração permite recuperar o valor do investimento durante a vida útil regulatória.

Fator X, produtividade e qualidade dos serviços

O Fator X é um mecanismo utilizado para compartilhar ganhos de produtividade entre o prestador e os usuários.

De forma simplificada, quando a companhia se torna mais eficiente, parte desse ganho pode reduzir a pressão sobre as tarifas.

Entretanto, eficiência não deve significar apenas corte de despesas. Uma redução de custos que provoque aumento de vazamentos, piora do atendimento, atraso na manutenção ou queda da qualidade da água não representa eficiência sustentável.

Por isso, as revisões tarifárias tendem a se aproximar cada vez mais dos indicadores de desempenho. Metas de perdas, continuidade, qualidade, atendimento, expansão, tratamento de esgoto e satisfação dos usuários podem influenciar o resultado econômico do ciclo tarifário.

A Norma de Referência nº 6 já prevê indicadores de desempenho e qualidade que permitam ajustes tarifários relacionados ao cumprimento de metas de expansão, redução de perdas e qualidade da prestação.

Consequentemente, áreas operacionais, comerciais, financeiras e regulatórias precisam trabalhar de maneira integrada. A tarifa deixa de ser apenas um tema da diretoria financeira e passa a refletir o desempenho completo da companhia.

Perdas, inadimplência e receitas irrecuperáveis

A redução de perdas é outro componente sensível. Caso toda perda de água seja automaticamente reconhecida na tarifa, pode existir pouco incentivo para melhorar a eficiência.

Por outro lado, metas irreais podem desconsiderar limitações técnicas, idade das redes, pressão, topografia e necessidade de investimentos.

O mesmo raciocínio vale para inadimplência e receitas irrecuperáveis. Uma parcela tecnicamente justificada pode ser reconhecida. Contudo, falhas de cadastro, cobrança, leitura, faturamento, parcelamento ou combate a fraudes não devem ser simplesmente transferidas aos usuários adimplentes.

Nesse contexto, as revisões tarifárias criam uma conexão direta com a gestão comercial.

Qualidade cadastral, índice de leitura, faturamento correto, efetividade da cobrança, recuperação de créditos, combate a perdas aparentes e gestão de grandes clientes passam a ter valor regulatório mensurável.

Portanto, inconsistências comerciais podem reduzir a receita reconhecida, elevar a percepção de risco e dificultar a defesa dos resultados apresentados ao regulador.

Receitas acessórias devem reduzir a pressão tarifária

Companhias de saneamento podem obter receitas além das tarifas de água e esgoto. Entre os exemplos estão serviços complementares, multas, compartilhamento de infraestrutura, venda de materiais, aproveitamento energético, reúso, recebimento de efluentes e outras atividades autorizadas.

A proposta da ANA prevê o tratamento das receitas acessórias. O objetivo regulatório é evitar que receitas geradas por ativos, estruturas ou oportunidades associadas ao serviço sejam ignoradas no cálculo econômico.

Entretanto, o tratamento precisa preservar incentivos. Caso todo ganho adicional seja retirado do prestador, pode desaparecer o estímulo à inovação.

Portanto, a metodologia poderá buscar algum nível de compartilhamento entre companhia e usuários, equilibrando modicidade tarifária e incentivo empresarial.

Reforma tributária entra na discussão

A ANA informou que a minuta contém diretrizes específicas para alterações tributárias extraordinárias, inclusive para os efeitos da reforma tributária. Esse ponto é especialmente relevante porque mudanças de tributos podem alterar custos, créditos, fluxo de caixa, investimentos e estrutura contratual.

Nas revisões tarifárias, o impacto tributário deverá ser demonstrado de forma objetiva. Será necessário separar aumento real de carga, efeitos temporais, créditos recuperáveis, mudanças de base de cálculo e impactos já compensados por outros mecanismos.

Além disso, cada contrato possui matriz de riscos e regras próprias. Portanto, a alteração tributária não deve ser analisada apenas como uma variação contábil.

Será necessário verificar quem assumiu o risco tributário, qual foi o efeito líquido sobre o contrato e qual mecanismo de recomposição é juridicamente adequado.

O que muda para companhias de saneamento

A proposta exige preparação antes mesmo da publicação final. Companhias com dados fragmentados terão maior dificuldade para defender custos, investimentos e projeções.

Por isso, deverão ganhar prioridade:

cadastro técnico e comercial confiável;
contabilidade regulatória por serviço e centro de custo;
inventário de ativos conciliado com os registros contábeis;
comprovação da entrada em operação dos investimentos;
projeções consistentes de mercado e demanda;
indicadores auditáveis de perdas, qualidade e atendimento;
base documental para receitas acessórias e inadimplência;
matriz de riscos atualizada;
governança para pedidos de reequilíbrio;
simulações dos efeitos tributários.

Além disso, contratos com PPPs, subdelegações ou terceirizações relevantes precisarão de atenção especial.

O regulador deverá identificar quem realizou o investimento, quem recebe a remuneração, qual parcela está coberta por contraprestações e como evitar duplicidade de reconhecimento tarifário.

Impactos diretos sobre a gestão comercial

A área comercial passa a ocupar uma posição ainda mais estratégica nas revisões tarifárias.

O mercado de referência depende de dados sobre ligações, economias, categorias, volumes medidos, volumes faturados e comportamento de consumo. Portanto, cadastros desatualizados podem distorcer as projeções regulatórias.

Da mesma forma, problemas de leitura e faturamento podem produzir receitas incompatíveis com o volume efetivamente disponibilizado. A baixa eficiência da cobrança pode elevar as receitas irrecuperáveis. Já as perdas aparentes reduzem o volume faturado e prejudicam a produtividade do sistema.

Consequentemente, atividades como atualização cadastral, substituição de hidrômetros, fiscalização de fraudes, cobrança, negociação de débitos e gestão de grandes consumidores passam a gerar evidências importantes para o processo tarifário.

Uma companhia que não consegue explicar tecnicamente sua inadimplência, suas perdas aparentes ou suas variações de mercado pode encontrar dificuldades para obter o reconhecimento regulatório de determinadas parcelas da receita.

O que muda para agências reguladoras

As entidades reguladoras infranacionais precisarão ampliar capacidade técnica e institucional.

As revisões tarifárias exigem economistas, engenheiros, contadores, especialistas jurídicos, analistas de dados e profissionais de participação social.

Além disso, será necessário publicar metodologias, cronogramas, notas técnicas, bases de cálculo e decisões fundamentadas. A Norma de Referência nº 6 já determina transparência e consulta pública para a revisão periódica.

Outro desafio será construir comparações justas. Benchmarks inadequados podem reconhecer ineficiências ou penalizar operações com características legítimas.

Portanto, agrupamentos por porte, região, tecnologia, densidade, disponibilidade hídrica e condições operacionais serão essenciais para evitar análises distorcidas.

O que muda para titulares e usuários

Municípios, estados, estruturas regionais e demais titulares deverão acompanhar a compatibilidade entre contratos, planos de saneamento, metas de universalização e capacidade tarifária.

Investimentos sem fonte de pagamento definida podem comprometer tanto o contrato quanto a prestação do serviço.

Para os usuários, a padronização pode aumentar transparência e previsibilidade. Contudo, o resultado de uma revisão não é necessariamente uma redução tarifária.

Caso exista defasagem, necessidade de grandes investimentos ou custos eficientes ainda não reconhecidos, a tarifa pode aumentar. Da mesma forma, ganhos de produtividade, receitas acessórias e correções de ineficiências podem reduzir pressões tarifárias.

Assim, o principal benefício esperado não é uma tarifa artificialmente baixa, mas uma tarifa tecnicamente justificável, acompanhada de metas de qualidade, eficiência e universalização.

A norma nacional será obrigatória?

As normas de referência da ANA funcionam como diretrizes nacionais a serem adotadas pelas entidades reguladoras infranacionais.

A comprovação da adoção é relevante porque está relacionada ao acesso de titulares e prestadores a recursos públicos federais e a financiamentos com recursos da União ou geridos por órgãos e instituições federais.

Entretanto, os prazos, critérios de comprovação e dispositivos obrigatórios da futura norma sobre revisões tarifárias somente serão conhecidos após a conclusão da consulta pública e a publicação do texto definitivo.

Portanto, não é adequado tratar a proposta atual como regra já vigente.

Principais riscos que o setor precisa acompanhar

Apesar dos avanços esperados, alguns riscos merecem atenção.

O primeiro é a padronização excessiva, capaz de ignorar realidades locais. O segundo é a baixa qualidade das informações fornecidas. O terceiro é a possibilidade de dupla remuneração de ativos ou custos em estruturas complexas.

Também existe risco de conflitos com contratos antigos, especialmente quando metodologias regulatórias e cláusulas contratuais não estão alinhadas.

Além disso, processos excessivamente complexos podem sobrecarregar agências com pouca estrutura e aumentar o tempo necessário para decisões.

Outro ponto sensível será a definição dos custos eficientes. Metodologias pouco transparentes podem gerar glosas injustificadas. Em sentido contrário, critérios excessivamente flexíveis podem transferir ineficiências aos usuários.

Por fim, revisões tarifárias sem comunicação clara podem gerar resistência social. Por isso, notas técnicas acessíveis, consultas públicas efetivas e demonstração dos impactos sobre qualidade e investimentos serão indispensáveis.

Próximos passos

A proposta seguirá para consulta pública por 45 dias e também será discutida em audiência pública. Depois, as contribuições deverão ser analisadas pela ANA antes da deliberação final.

Companhias, agências, titulares, associações, especialistas e usuários poderão avaliar a minuta e apresentar sugestões.

Entre os pontos que merecem análise estão:

metodologia de custos eficientes;
reconhecimento dos investimentos;
tratamento da Base de Remuneração Regulatória;
definição do Fator X;
perdas de água;
inadimplência;
receitas acessórias;
indicadores de qualidade;
ativos de PPPs;
reforma tributária;
regras de transição;
compatibilidade com contratos vigentes.

Portanto, o momento é estratégico. As revisões tarifárias influenciam capacidade de investimento, equilíbrio contratual, qualidade dos serviços e valor pago pelos usuários.

Uma norma bem construída poderá reduzir incertezas, elevar a transparência e fortalecer a sustentabilidade do saneamento. Contudo, o resultado dependerá da qualidade da participação pública e da capacidade de transformar princípios nacionais em decisões locais tecnicamente sólidas.

Conclusão

Ao propor um novo modelo nacional para revisões tarifárias, a ANA avança sobre um dos temas mais complexos do saneamento brasileiro.

A proposta procura aproximar sustentabilidade econômico-financeira, eficiência, investimentos, qualidade e modicidade tarifária.

A mudança mais importante está na exigência de decisões baseadas em evidências. Custos precisarão ser demonstrados. Ativos deverão ser identificados e avaliados. Ganhos de produtividade terão de ser compartilhados de forma equilibrada.

Além disso, riscos, receitas adicionais, perdas, inadimplência e alterações tributárias deverão receber tratamento transparente.

Para as companhias, a preparação começa na qualidade dos dados. Para as agências, começa na robustez metodológica. Para os titulares, depende da coerência entre contratos, metas e fontes de financiamento.

Finalmente, para os usuários, o avanço dependerá da capacidade de transformar as revisões tarifárias em serviços melhores, sustentáveis e com preços tecnicamente justificáveis.