Saneamento: esquerda ou direita entregou mais?

Geral

A pergunta não admite uma resposta puramente ideológica

A comparação entre governos de esquerda e de direita no saneamento brasileiro costuma produzir respostas simplificadas. Entretanto, do ponto de vista técnico, não existe base suficiente para afirmar que apenas um campo político foi responsável pelos avanços do setor.

Governos classificados como de esquerda tiveram papel relevante na reconstrução do planejamento federal, na criação de uma política nacional, na retomada do investimento público e na execução de grandes programas de infraestrutura. Por outro lado, governos classificados como de direita fortaleceram a competição, a regionalização, a segurança contratual e a atração de capital privado.

Além disso, os resultados do saneamento não dependem exclusivamente do presidente da República. Estados, municípios, companhias estaduais, autarquias municipais, concessionárias privadas, agências reguladoras, bancos públicos, tribunais de contas e órgãos ambientais também participam das decisões.

Portanto, a avaliação mais equilibrada não deve perguntar apenas quem “gastou mais” ou quem “privatizou mais”. Deve analisar quem criou regras duradouras, quem estruturou projetos, quem conseguiu executar obras e, principalmente, quem ampliou o atendimento à população.

Como comparar governos no saneamento

Uma análise técnica precisa considerar pelo menos seis critérios:

  1. construção do marco institucional;
  2. planejamento nacional;
  3. capacidade de financiamento;
  4. execução física dos investimentos;
  5. atração de capital privado;
  6. expansão dos serviços e melhoria operacional.

Mesmo assim, existe uma dificuldade adicional: o saneamento apresenta um longo intervalo entre a decisão política e o resultado percebido pela população.

Uma estação de tratamento de esgoto, por exemplo, pode exigir elaboração de projeto, licenciamento ambiental, desapropriação, contratação, execução, testes e entrada em operação. Consequentemente, uma obra autorizada em determinado governo pode ser inaugurada no mandato seguinte.

Da mesma forma, uma concessão licitada por uma administração pode produzir a maior parte de seus investimentos durante outros governos. Assim, atribuir todo o resultado a apenas um presidente distorce a realidade.

O principal avanço institucional dos governos de esquerda

O primeiro grande marco do período democrático recente foi a Lei Federal nº 11.445, sancionada em janeiro de 2007, durante o segundo mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva.

A norma estabeleceu diretrizes nacionais para o saneamento e consolidou princípios como universalização, eficiência, transparência, controle social, planejamento e regulação. Além disso, a lei passou a tratar o saneamento como um conjunto integrado de serviços, incluindo abastecimento de água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos e drenagem urbana. (Planalto⁠)

Antes dessa legislação, o setor apresentava maior fragmentação normativa. Havia dúvidas sobre titularidade, planejamento, regulação, contratos e responsabilidades dos entes públicos.

Por essa razão, a Lei nº 11.445/2007 pode ser considerada uma das maiores contribuições institucionais dos governos de esquerda para o saneamento. Ela não universalizou os serviços imediatamente, porém criou a base sobre a qual as políticas posteriores foram construídas.

Outro avanço importante foi o Plano Nacional de Saneamento Básico, conhecido como Plansab. Previsto pela lei de 2007 e aprovado posteriormente, o plano estabeleceu metas, cenários, necessidades de investimento e estratégias para os quatro componentes do setor. (Serviços e Informações do Brasil⁠)

Portanto, sob a perspectiva do planejamento público, o ciclo iniciado em 2007 deixou um legado estrutural relevante.

PAC recolocou o saneamento na agenda de investimentos

Também em 2007, o governo federal lançou o Programa de Aceleração do Crescimento. O PAC representou uma retomada do investimento federal em infraestrutura urbana, incluindo água, esgoto, drenagem, urbanização de áreas precárias e resíduos sólidos.

O programa ampliou a disponibilidade de recursos do Orçamento Geral da União, do FGTS e de outras fontes de financiamento. Como resultado, estados, municípios e companhias de saneamento passaram a contratar um número maior de obras.

Entretanto, contratar recursos não significa necessariamente entregar sistemas concluídos.

Levantamento do Instituto Trata Brasil sobre os empreendimentos de saneamento do PAC mostrou que, entre as obras contratadas em 2007 e 2008, aproximadamente 98% haviam sido iniciadas até o período analisado. Contudo, somente 25% estavam concluídas, enquanto a execução média era de aproximadamente 71%. (Trata Brasil⁠)

Posteriormente, outro acompanhamento identificou obras paralisadas do PAC 1 e do PAC 2 que, juntas, representavam cerca de R$ 1,57 bilhão. Entre os problemas encontrados estavam dificuldades de projeto, desapropriações, licenciamento, capacidade técnica municipal, contratos e contrapartidas financeiras. (Trata Brasil⁠)

Assim, os governos de esquerda apresentaram uma virtude e uma limitação bastante claras. A virtude foi recuperar o investimento público e recolocar o saneamento entre as prioridades nacionais. A limitação foi a dificuldade de transformar toda a carteira contratada em obras concluídas e serviços efetivamente operacionais.

A expansão da cobertura ocorreu, mas permaneceu lenta

Durante os governos Lula e Dilma Rousseff, os indicadores nacionais de água e esgoto avançaram. Entretanto, a evolução não ocorreu na velocidade necessária para eliminar o déficit histórico.

O abastecimento de água já apresentava cobertura relativamente elevada nas áreas urbanas, enquanto a coleta e o tratamento de esgoto continuavam muito atrasados, principalmente nas regiões Norte e Nordeste.

Além disso, parte importante dos investimentos ficou concentrada em municípios e prestadores com maior capacidade técnica e financeira. Localidades pequenas, áreas rurais, periferias e regiões mais pobres enfrentaram maior dificuldade para preparar projetos e acessar recursos.

Estudos sobre a efetividade dos investimentos apontaram que, mesmo após a aprovação da Lei de 2007 e a retomada promovida pelo PAC, milhões de brasileiros continuavam sem abastecimento adequado e mais de 100 milhões permaneciam sem coleta de esgoto no período analisado. (CERI⁠)

Consequentemente, o modelo baseado principalmente em recursos públicos, financiamentos subsidiados e atuação das companhias estaduais produziu avanços, porém não alcançou a universalização.

O que mudou com os governos de direita

Durante o governo Michel Temer, entre 2016 e 2018, cresceu o debate sobre uma nova reforma regulatória. O objetivo era estimular investimentos privados, padronizar regras e ampliar a segurança jurídica.

Foram editadas medidas provisórias com propostas de alteração do modelo, porém elas perderam validade sem aprovação definitiva. Apesar disso, essas iniciativas anteciparam vários elementos incorporados posteriormente pela Lei nº 14.026/2020.

A reforma foi finalmente sancionada no governo Jair Bolsonaro. Conhecida como Novo Marco Legal do Saneamento, a Lei nº 14.026 modificou a legislação de 2007, estabeleceu metas nacionais de atendimento e fortaleceu a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico na produção de normas de referência. (Planalto⁠)

A meta definida foi atingir, até o fim de 2033, atendimento de 99% da população com água potável e de 90% com coleta e tratamento de esgoto.

Além disso, o novo marco encerrou a possibilidade de novos contratos de programa firmados diretamente, sem licitação, entre municípios e companhias estaduais. Dessa maneira, a prestação passou a depender, em regra, de processos competitivos.

Outro elemento relevante foi o estímulo à regionalização. O objetivo consiste em reunir municípios rentáveis e deficitários em blocos, permitindo subsídios cruzados e maior escala operacional.

O maior avanço da direita foi a mobilização de capital privado

O resultado mais visível do novo marco foi o crescimento dos projetos de concessão e parceria com a iniciativa privada.

Segundo o governo federal, nove leilões realizados sob as novas regras haviam garantido aproximadamente R$ 72,2 bilhões em investimentos contratados até março de 2022. (Serviços e Informações do Brasil⁠)

Posteriormente, o BNDES informou que 12 leilões realizados desde 2020, juntamente com dez projetos em estruturação, poderiam resultar em mais de R$ 130 bilhões em investimentos e alcançar aproximadamente 90 milhões de pessoas. (Blog do Desenvolvimento⁠)

Portanto, os governos de direita obtiveram um resultado relevante na criação de um ambiente mais favorável às concessões. Grandes projetos foram estruturados em estados como Alagoas e Rio de Janeiro, além de outros blocos estaduais e municipais.

Entretanto, esses valores devem ser interpretados corretamente. Investimento contratado não corresponde a investimento já realizado. Em muitos casos, o compromisso será executado ao longo de 30 ou 35 anos.

Ainda assim, a assinatura de contratos com metas, cronogramas, garantias, indicadores de desempenho e penalidades representa um avanço importante em relação a modelos nos quais as obrigações de investimento eram menos claras.

Privatização não significa resultado automático

O crescimento da participação privada não garante, por si só, a universalização.

Uma concessão pode apresentar problemas caso o contrato tenha sido mal estruturado, a tarifa seja insuficiente, a fiscalização seja fraca ou as metas sejam incompatíveis com a realidade local.

Além disso, regiões pobres, áreas rurais e municípios pequenos podem não gerar receita suficiente para sustentar grandes investimentos. Por essa razão, a regionalização, os subsídios cruzados e o financiamento público continuam necessários.

Também existe o risco de aumento tarifário sem melhoria proporcional do serviço. Para evitar esse problema, as agências reguladoras precisam acompanhar indicadores como continuidade do abastecimento, qualidade da água, perdas, pressão, atendimento ao usuário, coleta de esgoto, eficiência do tratamento e cumprimento dos investimentos.

Portanto, a principal contribuição dos governos de direita foi modernizar o ambiente contratual e ampliar a competição. Porém, o sucesso dessa estratégia depende de regulação qualificada, capacidade de fiscalização e proteção aos usuários de baixa renda.

O retorno da esquerda não eliminou o novo marco

A volta de Luiz Inácio Lula da Silva à Presidência, em 2023, não resultou na revogação da Lei nº 14.026/2020. Apesar de ajustes regulatórios e debates sobre a situação das companhias estaduais, a estrutura central do novo marco foi preservada.

Ao mesmo tempo, o governo retomou uma política de investimento público por meio do Novo PAC. O programa passou a selecionar projetos de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem, resíduos sólidos e urbanização. (Serviços e Informações do Brasil⁠)

Em 2024, o Ministério das Cidades anunciou uma seleção de R$ 41,2 bilhões envolvendo mobilidade e saneamento, combinando recursos públicos e financiamentos. (Serviços e Informações do Brasil⁠)

Esse movimento demonstra que o setor entrou em uma nova fase. Em vez de escolher exclusivamente entre investimento público e investimento privado, o país passou a combinar concessões, companhias estaduais, autarquias municipais, PPPs, recursos orçamentários, FGTS, debêntures e financiamentos de bancos públicos.

Além disso, o SNIS foi substituído pelo Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico, o SINISA, que começou a operar em 2024 e ampliou a estrutura de coleta de dados do setor. (Serviços e Informações do Brasil⁠)

Uma comparação técnica entre os dois campos políticos

Planejamento e política nacional

Os governos de esquerda apresentaram maior contribuição inicial. A Lei nº 11.445/2007, o Plansab, o Ministério das Cidades e o PAC reconstruíram a política federal de saneamento.

Sem essa base, a reforma de 2020 teria encontrado um setor ainda mais desorganizado.

Segurança contratual e competição

Os governos de direita apresentaram maior contribuição. O Novo Marco Legal definiu metas nacionais, fortaleceu a ANA, estimulou licitações e criou condições mais favoráveis à entrada de capital privado.

Investimento público

Os governos de esquerda deram maior ênfase ao orçamento federal, ao FGTS e às obras executadas por estados, municípios e companhias públicas.

Esse modelo foi importante para recuperar investimentos, mas sofreu com atrasos, obras paralisadas e baixa capacidade de execução de alguns beneficiários.

Investimento privado

Os governos de direita deram maior prioridade às concessões, privatizações e parcerias estruturadas pelo BNDES.

O modelo ampliou os compromissos privados de investimento. Contudo, uma parcela considerável desses valores ainda será executada durante vários governos futuros.

Universalização

Nenhum dos dois campos políticos universalizou o saneamento.

A esquerda ampliou investimentos e cobertura, mas não resolveu os problemas de execução. A direita acelerou concessões e contratos, mas ainda não acumulou tempo suficiente para que todos os compromissos produzam resultados definitivos.

O problema da comparação pelo valor anunciado

Um erro comum consiste em comparar valores de programas públicos com investimentos previstos em contratos privados.

No investimento público, o valor anunciado pode depender de orçamento anual, liberação financeira, projeto executivo, licenciamento e capacidade de execução.

Em uma concessão, o valor informado geralmente representa o investimento previsto para toda a duração do contrato. Portanto, não significa que o dinheiro entrou imediatamente no sistema.

Além disso, valores de anos diferentes precisam ser atualizados pela inflação para permitir uma comparação adequada. Também é necessário separar recursos contratados, empenhados, desembolsados e efetivamente aplicados.

Sem esses ajustes, qualquer conclusão sobre qual governo investiu mais pode ser enganosa.

Os números atuais refletem decisões de vários governos

As projeções do BNDES indicam uma aceleração dos investimentos no saneamento entre 2025 e 2029. No cenário-base, a média anual poderá chegar a R$ 42,4 bilhões, contra uma média estimada de R$ 23,7 bilhões entre 2020 e 2024. (BNDES⁠)

Entretanto, esse crescimento não pode ser atribuído integralmente ao governo atual nem ao governo anterior.

A previsão combina contratos licitados após a reforma de 2020, projetos estruturados pelo BNDES, investimentos das companhias públicas, financiamentos e recursos do Novo PAC.

Isso demonstra que a política de saneamento funciona de maneira acumulativa. A lei aprovada por um governo, o projeto estruturado por outro e a obra executada no mandato seguinte podem fazer parte do mesmo resultado.

Afinal, quem foi melhor para o saneamento?

A resposta técnica mais consistente é que cada campo político foi mais forte em dimensões diferentes.

Os governos de esquerda tiveram maior destaque na reconstrução da política nacional, na criação da Lei nº 11.445/2007, no planejamento integrado e na retomada do investimento público em larga escala.

Os governos de direita tiveram maior destaque na reforma regulatória de 2020, na abertura à competição, no fortalecimento das concessões e na mobilização de capital privado.

Entretanto, ambos apresentaram limitações. A esquerda encontrou dificuldades para converter parte significativa dos recursos contratados em obras concluídas. A direita, por sua vez, ampliou os compromissos privados, mas muitos resultados ainda dependem de execução futura, fiscalização regulatória e equilíbrio tarifário.

Portanto, não existe base técnica para declarar um vencedor absoluto.

O maior avanço ocorreu quando políticas diferentes se complementaram: planejamento público, metas objetivas, contratos fiscalizáveis, investimento privado, financiamento público, regulação independente e proteção social.

O melhor modelo não depende apenas de esquerda ou direita

A universalização exigirá continuidade institucional durante vários governos. Também será necessário impedir que cada mudança presidencial provoque uma ruptura completa da política anterior.

O setor precisa de projetos maduros, empresas eficientes, tarifas sustentáveis, tarifa social, redução de perdas, segurança hídrica, profissionais qualificados e agências reguladoras independentes.

Além disso, o investimento deve ser direcionado para os locais com maior déficit, e não apenas para regiões mais rentáveis ou com maior capacidade de elaborar projetos.

Consequentemente, o debate mais produtivo não consiste em escolher entre Estado ou mercado. A questão central é definir como o Estado, o setor privado e os prestadores públicos podem ser cobrados por metas verificáveis.

O melhor governo para o saneamento será aquele que conseguir combinar planejamento de longo prazo, responsabilidade fiscal, inclusão social, boa regulação e execução eficiente.

Enquanto a discussão permanecer limitada à disputa partidária, o risco será perder de vista o que realmente importa: água segura, esgoto coletado e tratado, drenagem adequada, manejo correto dos resíduos e atendimento digno à população.

Fontes consultadas

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