Um contrato de concessão no saneamento pode vigorar por 30 ou 35 anos. Isso significa que uma cláusula mal construída hoje poderá gerar disputas tarifárias, investimentos frustrados, judicialização e conflitos entre município, agência reguladora e operador décadas depois.
Por isso, talvez uma das decisões mais importantes de um município não seja simplesmente escolher quem prestará os serviços de água e esgoto. É definir, com precisão, como essa prestação funcionará durante todo o ciclo contratual.
O problema é que contratos de saneamento precisam tentar antecipar situações que ainda não existem: crescimento urbano, mudanças ambientais, expansão de áreas informais, novas exigências regulatórias, alterações tributárias, eventos climáticos extremos, necessidade de novas tecnologias, mudanças no consumo, inflação de custos de construção e até transformações profundas na disponibilidade hídrica.
Nenhum contrato consegue prever tudo.
Um bom contrato, entretanto, consegue estabelecer quem assume cada risco e o que acontece quando o imprevisto ocorre.
É justamente aí que começa a segurança contratual.
Antes de tudo: contrato de programa e concessão não são mais equivalentes
Existe uma distinção fundamental para qualquer município ou companhia que esteja discutindo a prestação dos serviços.
A Lei nº 14.026/2020 alterou a Lei nº 11.445/2007 e estabeleceu que a prestação dos serviços públicos de saneamento por entidade que não integre a administração do titular depende de contrato de concessão mediante prévia licitação.
Consequentemente, a legislação passou a vedar novas delegações por contrato de programa, convênio, termo de parceria ou outros instrumentos precários.
Os contratos de programa regulares que já estavam vigentes, entretanto, permanecem válidos até o término contratual previsto.
Portanto, quando se fala atualmente em elaborar um novo instrumento para delegar água e esgoto a uma companhia que não integra a administração do titular, a discussão jurídica normalmente estará centrada na concessão e na licitação.
Essa diferença não é meramente terminológica.
Ela altera a maneira como municípios, companhias estaduais e concessionárias precisam pensar o futuro da prestação dos serviços.
O contrato precisa começar antes da minuta
Um erro recorrente em projetos de infraestrutura é tratar o contrato como um documento essencialmente jurídico.
No saneamento, isso é particularmente perigoso.
Antes de redigir as cláusulas, é necessário conhecer profundamente o sistema que será contratado.
Quantas ligações existem?
Qual é a população efetivamente atendida?
Qual é a extensão das redes?
Qual é o estado das adutoras?
Qual é o índice real de perdas?
Quantos hidrômetros estão funcionando adequadamente?
Qual é a capacidade das estações de tratamento?
Quanto será necessário investir para universalizar os serviços?
Qual é a inadimplência?
Qual é a eficiência da arrecadação?
Quantas áreas irregulares precisarão ser atendidas?
Qual é a situação dos ativos existentes?
Sem uma linha de base confiável, o contrato pode nascer com metas aparentemente precisas, mas construídas sobre informações frágeis.
E uma informação errada no início pode se transformar em uma disputa bilionária décadas depois.
A primeira regra: definir exatamente o que está sendo concedido
O contrato precisa eliminar ambiguidades sobre a área e o objeto da concessão.
Parece elementar, mas a realidade urbana muda.
Novos bairros aparecem. Loteamentos são implantados. Áreas rurais são incorporadas à expansão urbana. Ocupações informais crescem. Municípios alteram perímetros urbanos.
Por isso, um contrato de concessão no saneamento precisa responder claramente:
- qual território está incluído;
- quais serviços fazem parte da concessão;
- quem executará expansão de redes;
- quem será responsável pelas ligações;
- como serão tratadas áreas rurais;
- como serão tratadas áreas irregulares;
- quem assume novos empreendimentos imobiliários;
- como ocorrerá a incorporação de novos sistemas;
- quais ativos serão transferidos ao operador;
- quais ativos retornarão ao poder concedente no fim do contrato.
Quanto menos espaço houver para interpretações divergentes, menor será o risco de conflitos futuros.
Metas não podem ser apenas percentuais
O Marco Legal estabelece como referência de universalização o atendimento de 99% da população com água potável e 90% com coleta e tratamento de esgoto até 31 de dezembro de 2033.
A Norma de Referência ANA nº 8/2024 avançou ao definir indicadores para acompanhamento da universalização, incluindo índices de atendimento e cobertura de água e esgoto.
Entretanto, escrever apenas “atingir 99% de água” no contrato não é suficiente.
É necessário estabelecer metodologia.
Quem compõe o denominador?
Qual base populacional será utilizada?
Como será considerada a população flutuante?
Como entram as áreas rurais?
O indicador mede rede disponível ou usuário efetivamente conectado?
Com qual periodicidade será calculado?
Quem auditará as informações?
A ANA estabelece que as metas sejam progressivas e que sejam exequíveis, mensuráveis e comparáveis.
Esse princípio deveria orientar todo contrato.
Uma meta que não pode ser medida objetivamente é uma futura fonte de conflito.
Indicadores precisam chegar à operação
Universalização não significa apenas construir redes.
Um município pode ampliar a cobertura e, simultaneamente, conviver com abastecimento intermitente, perdas elevadas, baixa pressão, extravasamentos de esgoto e reclamações recorrentes.
Por isso, contratos modernos precisam acompanhar também a qualidade do serviço.
A regulação nacional já trabalha com indicadores relacionados a perdas de água, qualidade da água, qualidade do tratamento de esgoto e intermitência dos serviços.
Na prática, o contrato pode transformar esses indicadores em uma verdadeira central de desempenho da concessão.
Entre os temas monitoráveis estão:
perdas por ligação;
continuidade do abastecimento;
qualidade da água;
eficiência do tratamento de esgoto;
extravasamentos;
tempo de atendimento;
tempo para execução de ligação;
reclamações;
eficiência de leitura;
inadimplência;
substituição de hidrômetros;
eficiência energética;
satisfação dos usuários.
O ponto central não é criar dezenas de indicadores.
É escolher aqueles que realmente representem a qualidade do serviço.
A matriz de riscos talvez seja a parte mais importante
Imagine uma concessão com duração de 35 anos.
Durante esse período poderá ocorrer seca severa, enchente, alteração tributária, descoberta de passivo ambiental, mudança tecnológica, aumento extraordinário de energia ou necessidade inesperada de substituir ativos.
Quem paga?
Se o contrato não responder previamente, provavelmente alguém terá de responder depois — regulador, arbitragem ou Judiciário.
A Norma de Referência ANA nº 5/2024 trata especificamente da matriz de riscos dos contratos de água e esgoto.
O princípio é simples: cada risco deve ser atribuído à parte que possui melhores condições de administrá-lo.
Isso evita dois extremos.
No primeiro, praticamente todo risco é transferido ao operador. O resultado pode ser uma proposta mais cara, porque o risco será precificado.
No segundo, quase todos os eventos geram direito automático a reequilíbrio econômico-financeiro.
Nesse caso, a transferência de risco deixa de funcionar.
Uma matriz robusta pode tratar, entre outros, de riscos de demanda, construção, licenciamento, desapropriação, disponibilidade hídrica, energia, alterações tributárias, passivos ambientais, mudanças legislativas, inflação extraordinária e eventos de força maior.
A pergunta estratégica deveria ser feita risco por risco:
qual das partes consegue prevenir, controlar ou absorver esse evento com menor custo?
Reequilíbrio econômico-financeiro precisa ter método
Todo contrato de longo prazo enfrentará mudanças.
Por isso, não basta prever genericamente “direito ao reequilíbrio”.
O contrato precisa explicar como ele será analisado.
Qual evento gera reequilíbrio?
Qual é a linha de base?
Quem precisa comprovar o impacto?
Qual metodologia econômico-financeira será utilizada?
Existe compartilhamento de ganhos?
Existe franquia de risco?
Qual é o prazo para apresentar o pedido?
Quanto tempo o regulador possui para decidir?
Quais mecanismos poderão recompor o equilíbrio?
Reajuste tarifário?
Revisão tarifária?
Alteração do prazo?
Compensação?
Mudança de obrigações?
Essa arquitetura reduz espaço para negociações casuísticas.
E previsibilidade contratual também reduz risco financeiro.
Tarifa e investimento precisam conversar
Um dos maiores desafios do contrato de concessão no saneamento é conciliar três objetivos que podem entrar em tensão:
universalização, modicidade tarifária e sustentabilidade econômico-financeira.
Não existe infraestrutura sem investimento.
Também não existe concessão sustentável se a receita não for suficiente para financiar operação, manutenção, impostos, investimentos e custo de capital.
A ANA publicou a Norma de Referência nº 6/2024 justamente para estabelecer modelos de regulação tarifária dos serviços de água e esgoto.
O contrato precisa, portanto, dialogar diretamente com a metodologia regulatória.
Caso contrário, pode ocorrer uma situação contraditória: o contrato exige determinado nível de investimento, mas a estrutura tarifária não gera recursos compatíveis com essa obrigação.
O contrato precisa prever o fim antes mesmo de começar
Poucos temas recebem tanta atenção quanto a entrada de um novo operador.
Entretanto, a saída também precisa ser planejada.
A Norma de Referência ANA nº 3/2023 estabelece metodologia relacionada à indenização de investimentos ainda não amortizados ou depreciados.
Isso é fundamental porque sistemas de saneamento possuem ativos de longa vida útil.
Redes, reservatórios, estações de tratamento e adutoras podem permanecer operacionais muito além de determinados ciclos contratuais.
O contrato precisa estabelecer regras claras sobre:
bens reversíveis;
inventário de ativos;
base patrimonial;
depreciação;
amortização;
investimentos realizados próximo ao encerramento;
indenização;
transferência de dados;
cadastro técnico;
continuidade operacional.
Uma concessão segura precisa nascer sabendo como poderá terminar.
O cadastro de ativos pode valer milhões
Existe um ponto pouco percebido pelos gestores municipais: a qualidade do cadastro patrimonial pode determinar futuras indenizações.
Imagine uma rede instalada há 20 anos sem documentação adequada.
Qual foi o investimento original?
Qual é o valor regulatório?
Quanto já foi depreciado?
Ela foi construída pelo operador, pelo município ou por um loteador?
Sem governança patrimonial, essas perguntas podem aparecer somente no momento da extinção contratual.
Nesse estágio, reconstruir décadas de informação pode ser extremamente difícil.
Por isso, cadastro técnico, GIS, contabilidade regulatória e inventário patrimonial não deveriam ser tratados apenas como ferramentas operacionais.
São instrumentos de segurança contratual.
O benchmarking brasileiro mostra a escala do desafio
As concessões estruturadas nos últimos anos ajudam a dimensionar a importância dos contratos.
No Rio de Janeiro, o modelo estruturado com participação do BNDES organizou os serviços em blocos regionais.
Nos três primeiros blocos licitados em 2021, os vencedores assumiram compromissos envolvendo cerca de 11 milhões de habitantes. O projeto previa dezenas de bilhões de reais em investimentos durante o período contratual, com grande concentração de investimentos até a universalização.
A experiência demonstra algo importante.
Quanto maior o CAPEX e mais longo o contrato, maior a necessidade de previsibilidade sobre tarifa, metas, riscos, financiamento e regulação.
Isso interessa tanto ao município quanto ao operador.
Um contrato financeiramente inviável também é um problema para o poder concedente.
O caso Sabesp mostra outra evolução contratual
Em São Paulo, a reorganização da prestação regionalizada resultou no Contrato de Concessão nº 01/2024 entre a URAE 1 – Sudeste e a Sabesp.
O instrumento passou a estabelecer direitos, obrigações, metas de universalização, indicadores de desempenho e parâmetros regulatórios monitorados pela Arsesp.
O exemplo é particularmente interessante porque mostra uma transformação do relacionamento institucional.
O debate deixa de ser apenas “quem presta o serviço” e passa a incluir, de maneira estruturada, o que deverá ser entregue, como será medido e quem fiscalizará.
Essa mudança é central para o futuro do saneamento brasileiro.
O que o mundo ensina
Não existe um único modelo internacional de contratação.
O Banco Mundial reúne diferentes estruturas utilizadas em água e saneamento, incluindo contratos de operação e manutenção, arrendamentos, concessões, BOTs e contratos de desempenho.
Apesar das diferenças jurídicas, existe um princípio recorrente: responsabilidades e riscos precisam estar claramente definidos.
O próprio Banco Mundial recomenda que a alocação de riscos seja materializada em uma matriz contratual e revista antes da assinatura.
Outro aprendizado interessante vem de Inglaterra e País de Gales.
O modelo britânico não é equivalente a uma concessão municipal brasileira, mas oferece uma lição regulatória importante.
A Ofwat estabelece controles periódicos de preços e compromissos de desempenho. Indicadores podem estar associados a incentivos financeiros positivos ou negativos.
A lógica é relevante para o Brasil:
remunerar apenas infraestrutura não basta; desempenho também precisa importar.
Indicadores relacionados a vazamentos, satisfação do cliente e incidentes ambientais fazem parte do acompanhamento das empresas britânicas.
Uma cláusula esquecida: qualidade dos dados
Existe uma pergunta que deveria aparecer em toda estruturação:
quem responde se os dados fornecidos antes da contratação estiverem errados?
População atendida, número de ligações, perdas, volume faturado, inadimplência, estado dos ativos e extensão das redes influenciam diretamente a modelagem econômico-financeira.
O Banco Mundial, ao analisar modelos internacionais de concessão, chama atenção justamente para a necessidade de períodos de verificação de informações e ativos quando os dados iniciais apresentam incerteza.
Uma alternativa contratual é estabelecer um período inicial de validação.
Durante esse período, operador, titular e regulador podem conferir cadastro comercial, ativos, indicadores e condições operacionais.
Depois disso, consolida-se uma linha de base auditável.
É uma solução aparentemente simples que pode evitar anos de discussão.
O que pode dar errado
Um contrato pode possuir centenas de páginas e continuar inseguro.
Isso acontece quando existem:
metas sem metodologia;
obrigações sem fonte de financiamento;
riscos sem responsável;
ativos sem cadastro;
indicadores sem auditoria;
revisões sem procedimento;
penalidades subjetivas;
responsabilidades sobre expansão mal definidas;
planos municipais incompatíveis com o contrato;
ausência de mecanismos de solução de conflitos;
regras frágeis para encerramento da concessão.
O tamanho do documento não determina sua qualidade.
A capacidade de reduzir ambiguidades determina.
A regulação precisa estar dentro da arquitetura contratual
Outro erro é tratar a agência reguladora como participante secundária.
Ela não é.
Tarifas, indicadores, fiscalização, revisões, qualidade do serviço, interpretação regulatória e equilíbrio econômico-financeiro podem depender diretamente de decisões regulatórias.
A Norma de Referência ANA nº 4/2024 reforça princípios de governança regulatória como transparência, fundamentação e estabilidade das decisões.
Para contratos que durarão décadas, isso é essencial.
Investidores precisam de previsibilidade.
Municípios precisam de fiscalização.
Prestadores precisam de regras estáveis.
E usuários precisam de mecanismos para exigir qualidade.
A ANA prepara uma nova etapa da padronização contratual
O tema ganhou ainda mais relevância em 2026.
Em fevereiro, a ANA realizou audiência pública destinada à elaboração de uma norma de referência voltada especificamente à padronização dos instrumentos negociais de prestação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
A iniciativa busca melhorar justamente aspectos como equilíbrio econômico-financeiro, modicidade tarifária, adequada prestação dos serviços, estabilidade contratual e segurança jurídica.
Isso sinaliza uma evolução importante.
Depois de normas sobre matriz de riscos, tarifas, universalização, indicadores, condições de prestação e indenização de ativos, a tendência é que essas peças passem a formar uma arquitetura regulatória cada vez mais integrada.
O que gestores deveriam verificar antes de assinar
Um município deveria ser capaz de responder, com documentação técnica, pelo menos às seguintes perguntas antes de concluir um contrato de concessão no saneamento:
- Qual é exatamente o território atendido?
- Qual é a linha de base operacional?
- Quem financiará cada investimento?
- Quais são as metas anuais?
- Como cada meta será calculada?
- Quem validará os indicadores?
- Quem assume cada risco?
- Como ocorrerá o reequilíbrio?
- Como serão realizados reajustes e revisões tarifárias?
- Como serão tratadas áreas rurais e irregulares?
- Quem assume expansões urbanas?
- Como serão cadastrados os ativos?
- Quais bens serão reversíveis?
- Como será calculada eventual indenização?
- O que ocorre em caso de descumprimento?
- Como serão resolvidas divergências?
- Como ocorrerá eventual intervenção?
- Como será realizada a transição ao término do contrato?
Se algumas dessas respostas forem vagas, provavelmente existe um risco contratual ainda não resolvido.
O profissional de saneamento precisa participar da elaboração
Existe uma última lição particularmente importante.
Contratos de saneamento não deveriam ser elaborados apenas por advogados e economistas.
Engenheiros conhecem limitações dos sistemas.
Equipes comerciais conhecem comportamento dos clientes, inadimplência, cadastro e faturamento.
Operadores conhecem os ativos que realmente apresentam problemas.
Especialistas em perdas sabem onde estão as ineficiências.
Equipes ambientais conhecem licenciamento e riscos ambientais.
Profissionais de atendimento conhecem os principais conflitos com usuários.
Especialistas regulatórios conhecem os indicadores e obrigações.
Jurídicos transformam tudo isso em obrigações juridicamente consistentes.
Economistas verificam sustentabilidade e equilíbrio.
É essa combinação que produz um contrato robusto.
A qualidade do contrato depende da qualidade do conhecimento técnico colocado dentro dele.
Conclusão: o melhor contrato não elimina o risco
O objetivo de um contrato de concessão no saneamento não deveria ser tentar prever literalmente tudo que poderá acontecer durante 30 ou 35 anos.
Isso é impossível.
O objetivo deve ser construir mecanismos capazes de responder quando aquilo que ninguém previu finalmente acontecer.
Metas mensuráveis, indicadores auditáveis, matriz de riscos, regras tarifárias, equilíbrio econômico-financeiro, cadastro patrimonial, governança regulatória e procedimentos claros de revisão formam essa estrutura.
A maior segurança não está em escrever mais cláusulas.
Está em eliminar ambiguidades.
Para municípios, significa proteger a continuidade e a qualidade dos serviços.
Para companhias e concessionárias, significa reduzir riscos imprevisíveis e dar condições para investimentos de longo prazo.
Para reguladores, significa possuir parâmetros objetivos para fiscalização.
E, principalmente, para a população significa transformar um documento jurídico em algo muito mais concreto: água, esgoto, investimento e qualidade de serviço entregues durante décadas.
O futuro da contratação no saneamento brasileiro tende, portanto, a ser menos baseado em relações institucionais genéricas e cada vez mais baseado em desempenho mensurável.
E essa mudança aumenta a responsabilidade dos profissionais que participam da modelagem.
Porque um erro operacional pode durar algumas horas.
Um erro de projeto pode durar alguns anos.
Mas uma cláusula mal desenhada pode permanecer produzindo consequências por três décadas.
Fontes e referências
Presidência da República — Lei nº 11.445/2007, texto atualizado
Diretrizes nacionais para o saneamento básico e regras aplicáveis aos contratos de prestação dos serviços.
Consultar Lei nº 11.445/2007
Presidência da República — Lei nº 8.987/1995
Regime de concessão e permissão de serviços públicos e cláusulas essenciais dos contratos de concessão.
Consultar Lei nº 8.987/1995
Presidência da República — Decreto nº 11.599/2023
Regras relacionadas à prestação regionalizada dos serviços públicos de saneamento básico.
Consultar Decreto nº 11.599/2023
ANA — Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico
Norma de Referência nº 5/2024 — Matriz de riscos para contratos de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
15 de janeiro de 2024.
Consultar Resolução ANA nº 178/2024 e NR 5/2024
ANA — Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico
Norma de Referência nº 8/2024 — Metas progressivas de universalização, indicadores de acesso e sistema de avaliação.
8 de maio de 2024.
Consultar Resolução ANA nº 192/2024 e NR 8/2024
ANA — Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico
Norma de Referência nº 3/2023 — Metodologia de indenização dos investimentos ainda não amortizados ou depreciados.
3 de agosto de 2023.
Consultar NR nº 3/2023
ANA — Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico
Manual Orientativo da Norma de Referência nº 6/2024 — Modelos de regulação tarifária dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
Consultar Manual da NR nº 6/2024
ANA — Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico
Norma de Referência nº 11/2024 — Condições gerais para prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
18 de dezembro de 2024.
Consultar Resolução ANA nº 230/2024 e NR 11/2024
ANA — Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico
Manual Orientativo da Norma de Referência nº 4/2024 — Práticas de governança para entidades reguladoras infranacionais.
Consultar Manual da NR nº 4/2024
ANA — Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico
Audiência pública debate proposta de norma para padronização de contratos de água e esgoto.
12 de fevereiro de 2026.
Consultar publicação da ANA
BNDES — Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
Concessões dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário do Estado do Rio de Janeiro.
Consultar informações do projeto
BNDES — Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
Resultado do leilão dos blocos de saneamento do Rio de Janeiro e investimentos previstos para universalização.
30 de abril de 2021.
Consultar publicação do BNDES
ARSESP — Agência Reguladora de Serviços Públicos do Estado de São Paulo
Documentação regulatória referente ao Contrato de Concessão nº 01/2024 entre URAE 1 – Sudeste e Sabesp.
Consultar documentação da Arsesp
World Bank — Public-Private Partnership Resource Center
Water and Sanitation Agreements — modelos contratuais e estruturas de PPP para água e saneamento.
Consultar referência do Banco Mundial
World Bank — Public-Private Partnership Resource Center
PPP Risk Allocation Tool — princípios e matrizes de alocação de riscos em projetos de infraestrutura.
Consultar ferramenta de alocação de riscos
World Bank — Public-Private Partnership Resource Center
Water and Sanitation Concession Agreement — análise de disposições contratuais, riscos de ativos e períodos de verificação.
Consultar referência internacional
Ofwat — Water Services Regulation Authority
Price Reviews — regulação de preços, investimentos e compromissos de desempenho das empresas de água e esgoto de Inglaterra e País de Gales.
Consultar Price Reviews da Ofwat
Ofwat — Water Services Regulation Authority
Water Company Performance — acompanhamento de desempenho, indicadores e transparência regulatória.
Consultar Water Company Performance
