Saneamento: lições da Embasa para gestores de contratos -

A rescisão de contratos de manutenção de redes de água e esgoto anunciada pela Empresa Baiana de Águas e Saneamento representa mais do que uma mudança de prestador. O episódio coloca em evidência um dos maiores desafios enfrentados pelas companhias públicas de saneamento: transformar documentos contratuais, indicadores operacionais, notificações e processos administrativos em serviços efetivamente prestados à população.

Segundo informações divulgadas em 17 de julho de 2026, a Embasa rescindiu contratos firmados com a Tubonews Construção e Montagem Ltda. A empresa era responsável por serviços de manutenção de redes e ramais de água e esgoto em Salvador, Simões Filho e em municípios vinculados às unidades regionais de Camaçari, Vitória da Conquista e Itabuna.

De acordo com a Embasa, foram identificados atrasos na execução dos serviços, pendências operacionais e descumprimentos de outras obrigações contratuais. A companhia informou que essas ocorrências se repetiram mesmo depois de notificações formais, acompanhamento da fiscalização e adoção das medidas previstas nos contratos. (A TARDE⁠)

Para reduzir o risco de descontinuidade, a estatal iniciou procedimentos para contratar empresas substitutas em caráter emergencial. Esses contratos deverão permanecer vigentes temporariamente, enquanto são concluídos os processos de contratação definitiva de novas prestadoras. (A TARDE⁠)

A notícia, entretanto, não informa os números dos contratos rescindidos, seus valores, o volume de serviços pendentes, a quantidade de equipes desmobilizadas ou os impactos financeiros apurados. A reportagem também não apresenta uma manifestação da empresa contratada. Portanto, uma avaliação definitiva sobre responsabilidades, prejuízos ou eventuais divergências entre as partes dependeria do acesso aos processos administrativos completos.

Ainda assim, a sequência divulgada permite extrair importantes lições técnicas para gestores, fiscais, engenheiros, administradores e profissionais envolvidos em contratos de saneamento.

O que a decisão da Embasa revela sobre a gestão contratual

Uma rescisão dessa natureza raramente decorre de um problema isolado. Normalmente, ela representa o estágio final de um processo de deterioração contratual que pode envolver redução da produtividade, aumento do estoque de ordens de serviço, atrasos na recomposição de pavimentos, indisponibilidade de veículos, falta de materiais, falhas trabalhistas, dificuldades financeiras ou descumprimento de indicadores.

No setor de saneamento, esses problemas possuem uma característica especialmente sensível: a falha contratual pode rapidamente se transformar em falha operacional.

Uma equipe que deixa de reparar um vazamento no prazo previsto não produz apenas um atraso administrativo. Ela pode contribuir para o aumento das perdas de água, provocar interrupções no abastecimento, danificar o pavimento e ampliar o número de reclamações.

Da mesma maneira, uma obstrução de esgoto não atendida pode causar extravasamentos, exposição da população a riscos sanitários, danos ambientais e aumento da pressão sobre os canais de atendimento.

Por isso, contratos de manutenção de água e esgoto não podem ser acompanhados apenas pela execução financeira. A medição mensal pode estar formalmente correta e, ainda assim, esconder uma perda progressiva da capacidade operacional da contratada.

O gestor precisa conhecer o que está acontecendo nas ruas, nas oficinas, nos almoxarifados, nos centros de controle e nas equipes de atendimento.

Embasa está sujeita à Lei das Estatais

Um cuidado jurídico importante precisa ser observado. A Embasa é uma empresa estatal e seus processos de contratação são estruturados principalmente com base na Lei Federal nº 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais, além de seu Regulamento Interno de Licitações e Contratos e de suas normas corporativas.

A Lei nº 14.133/2021 é a principal referência para órgãos da administração direta, autarquias e fundações. Entretanto, empresas públicas e sociedades de economia mista seguem, em regra, a Lei nº 13.303/2016. O próprio Tribunal de Contas da União destaca essa diferença de regime jurídico. (Licitações e Contratos⁠)

A Norma para Gestão e Fiscalização de Contratos da Embasa, atualizada em 2022, cita expressamente a Lei das Estatais e o regulamento interno da companhia. A norma estabelece responsabilidades para gestores e fiscais, critérios de acompanhamento e procedimentos que devem ser adotados diante de falhas na execução. (Embasa⁠)

Essa distinção é relevante porque gestores de diferentes instituições não devem copiar automaticamente procedimentos de outras empresas. Cada organização precisa observar o regime legal aplicável, o edital, o contrato, o regulamento interno e as normas corporativas.

Rescisão não deve ser o primeiro movimento

A rescisão contratual não deve ser utilizada como uma reação improvisada ao primeiro problema. Por outro lado, também não pode ser adiada indefinidamente quando a contratada demonstra incapacidade de recuperar o desempenho.

O caminho adequado começa pela identificação objetiva da falha.

A norma da Embasa determina que o fiscal registre todas as ocorrências relacionadas à execução e adote as providências necessárias para a regularização dos defeitos observados. Também prevê que o fiscal pode propor ao gestor a abertura de procedimento administrativo para apuração da responsabilidade da contratada. (Embasa⁠)

Isso significa que cobranças por telefone, mensagens informais e reuniões sem ata são insuficientes para sustentar uma decisão de maior gravidade.

Cada ocorrência relevante deve ser documentada. O registro precisa indicar, entre outros elementos:

o serviço que deveria ter sido executado;
a obrigação contratual descumprida;
o local e a data da ocorrência;
o prazo previsto;
o impacto operacional;
a manifestação do preposto;
a providência exigida;
o prazo concedido para correção;
a comprovação fotográfica ou sistêmica;
a reincidência, quando existente.

A documentação protege a empresa pública, orienta a contratada e permite que as decisões sejam tomadas com base em fatos verificáveis.

O plano de fiscalização é a primeira linha de defesa

A Norma para Gestão e Fiscalização de Contratos da Embasa exige um plano específico para cada contrato. Esse plano deve considerar as características técnicas, jurídicas e econômico-financeiras do objeto, além de ser revisado conforme o avanço físico-financeiro ou a mudança das circunstâncias.

Entre os elementos exigidos estão os critérios de aceitabilidade, os mecanismos de comunicação, a forma de medição, os indicadores de desempenho, os instrumentos de controle e as listas de verificação utilizadas no recebimento dos serviços. (Embasa⁠)

Esse documento não deve ser tratado como um anexo burocrático elaborado apenas no início da contratação.

Em contratos operacionais de saneamento, o plano de fiscalização deve funcionar como um painel de comando. Ele precisa responder rapidamente a perguntas como:

Quantas ordens de serviço estão vencidas?
Qual é a idade média do estoque?
Quantos vazamentos foram reparados dentro do prazo?
Qual é o tempo médio de atendimento de extravasamentos?
Quantos serviços precisaram ser refeitos?
Qual é o percentual de recomposição de pavimento pendente?
Quantas equipes estavam previstas e quantas estavam efetivamente disponíveis?
Existem veículos, equipamentos ou materiais parados?
Qual é o índice de reincidência no mesmo endereço?
Quantas medições foram rejeitadas pela fiscalização?
Há obrigações trabalhistas, fiscais ou previdenciárias pendentes?

Sem essas respostas, a gestão deixa de atuar preventivamente e começa a descobrir problemas apenas depois que eles já atingiram os usuários.

Quais indicadores devem ser acompanhados

Um contrato moderno de manutenção de redes de saneamento precisa combinar indicadores de prazo, qualidade, produtividade, segurança e disponibilidade.

Indicadores de prazo

Devem ser monitorados o tempo médio de atendimento, o percentual executado dentro do prazo contratual e a quantidade de serviços vencidos por faixa de atraso.

Um estoque de 500 ordens vencidas por um dia possui um risco diferente de 500 ordens acumuladas há mais de 30 dias. Por isso, a idade do estoque precisa ser analisada.

Indicadores de qualidade

É necessário medir reincidências, retrabalhos, serviços recusados, falhas na recomposição de pavimento e reparos que voltaram a apresentar vazamento.

Uma equipe pode apresentar alta produtividade numérica e baixa qualidade. Nesse cenário, a aparente eficiência apenas transfere o problema para o mês seguinte.

Indicadores de disponibilidade

Devem ser avaliados o número de equipes mobilizadas, veículos operacionais, equipamentos de segurança, máquinas, bombas, ferramentas e materiais disponíveis.

A indisponibilidade persistente de recursos é um sinal de deterioração da capacidade contratual.

Indicadores de segurança

Acidentes, quase acidentes, uso de equipamentos de proteção, sinalização das frentes de serviço e cumprimento dos procedimentos de escavação devem fazer parte da avaliação.

Em obras e serviços de engenharia, a norma da Embasa atribui à fiscalização a responsabilidade de inspecionar os locais de trabalho, verificar condições de segurança e acompanhar a documentação técnica. (Embasa⁠)

Indicadores financeiros e administrativos

Também precisam ser acompanhados a regularidade trabalhista, a manutenção das condições de habilitação, o uso da garantia contratual, os descontos aplicados e o percentual financeiro consumido em relação à execução física.

Um contrato que consumiu 80% do orçamento e entregou 60% dos resultados apresenta um alerta diferente de outro que possui execução física e financeira equilibradas.

A contratada deve receber oportunidade real de correção

A boa gestão contratual exige firmeza, mas também previsibilidade.

Ao identificar falhas, o gestor deve comunicar claramente o descumprimento, indicar a obrigação violada e estabelecer prazo compatível para correção. A contratada precisa compreender quais resultados são esperados e quais consequências poderão ser aplicadas.

Entretanto, a concessão de prazo não pode se transformar em tolerância ilimitada.

Quando os planos de recuperação se repetem sem resultado, o estoque continua aumentando e a capacidade operacional permanece insuficiente, a manutenção do contrato pode gerar riscos maiores do que sua extinção.

A decisão precisa considerar pelo menos quatro dimensões:

capacidade real de recuperação da contratada;
impacto da continuidade do desempenho insuficiente;
tempo necessário para mobilização de uma substituta;
risco de interrupção dos serviços essenciais.

Sanção e rescisão são medidas diferentes

A Lei das Estatais determina que os contratos contenham cláusulas sobre infrações, penalidades, multas e hipóteses de rescisão.

O artigo 82 permite a aplicação de multa de mora em razão de atraso injustificado. Essa multa não impede que a empresa estatal rescinda o contrato ou aplique outras sanções.

Já o artigo 83 estabelece que a inexecução total ou parcial pode resultar em advertência, multa e suspensão temporária de participação em licitações e de contratação com a entidade sancionadora por até dois anos, com garantia de defesa prévia. (Legis Senado⁠)

Na prática, isso significa que a rescisão resolve a continuidade da relação contratual, enquanto a sanção analisa a responsabilidade pelo descumprimento.

Esses processos podem estar relacionados, mas precisam ser adequadamente instruídos. A empresa pública não deve aplicar penalidades automaticamente, sem demonstração da conduta, do nexo com o prejuízo e da proporcionalidade da medida.

Da mesma forma, a existência de uma discussão sobre sanções não deve impedir a adoção imediata de medidas necessárias para proteger a continuidade do saneamento.

Contraditório e ampla defesa fortalecem a decisão

A Embasa informou que o processo administrativo assegurou à contratada o exercício do contraditório e da ampla defesa. (A TARDE⁠)

Esse procedimento não deve ser entendido como obstáculo à gestão. Na realidade, ele aumenta a segurança da decisão.

A defesa pode revelar fatos que não estavam disponíveis para a fiscalização, como atrasos de responsabilidade da contratante, indisponibilidade de projetos, mudanças no escopo, dificuldades de acesso, falhas de programação ou eventos extraordinários.

Também pode demonstrar que determinado problema decorreu exclusivamente da contratada.

Portanto, a decisão final deve enfrentar os argumentos apresentados. Uma resposta genérica, sem análise das evidências, aumenta o risco de questionamento administrativo ou judicial.

A contratante também precisa examinar suas responsabilidades

Uma análise técnica não pode partir da presunção de que todo atraso pertence à empresa contratada.

Antes de rescindir, a companhia de saneamento deve verificar se cumpriu suas próprias obrigações, como:

liberação das áreas de trabalho;
emissão tempestiva das ordens de serviço;
fornecimento de projetos e informações;
aprovação das medições;
pagamento dentro dos prazos;
disponibilização de materiais sob sua responsabilidade;
análise de pedidos de reajuste ou reequilíbrio;
obtenção de licenças e autorizações;
definição adequada das prioridades operacionais.

A Lei das Estatais prevê mecanismos para preservação do equilíbrio econômico-financeiro quando eventos extraordinários alteram a relação original entre os encargos da contratada e sua remuneração. (Legis Senado⁠)

Por isso, pedidos de reajuste, revisão ou reequilíbrio não podem ser ignorados. Entretanto, a simples apresentação de um pleito também não suspende automaticamente as obrigações contratuais.

Cada solicitação precisa ser analisada tecnicamente, com documentação que demonstre o fato, o impacto financeiro e o nexo entre o evento alegado e o aumento dos custos.

Como proteger a continuidade do saneamento

A interrupção de contratos de manutenção pode afetar diretamente a capacidade de resposta da companhia.

Por esse motivo, o plano de transição deve começar antes da assinatura do termo de rescisão.

Uma transição segura precisa contemplar:

levantamento das ordens de serviço em aberto;
classificação por gravidade e antiguidade;
inventário de materiais e equipamentos;
identificação das frentes em execução;
situação das recomposições de pavimento;
relação de áreas com risco sanitário ou operacional;
definição das equipes internas de contingência;
transferência de dados, projetos e registros;
programação da mobilização da substituta;
comunicação aos centros de operação e atendimento;
monitoramento diário durante o período crítico.

Além disso, deve ser estabelecida uma sala de situação temporária, envolvendo operação, engenharia, comercial, suprimentos, jurídico, comunicação, segurança do trabalho e tecnologia da informação.

No saneamento, a desmobilização de uma prestadora e a entrada de outra não podem ser tratadas apenas como atos administrativos. Trata-se de uma operação de continuidade de negócio.

Contratação de remanescente ou contratação emergencial

A Lei nº 13.303/2016 oferece caminhos diferentes para a substituição.

O artigo 29, inciso VI, permite a contratação do remanescente de obra, serviço ou fornecimento em consequência de rescisão, desde que seja respeitada a ordem de classificação da licitação anterior e que sejam aceitas as mesmas condições do contrato encerrado, com os preços devidamente corrigidos.

Outra possibilidade é a contratação emergencial prevista no inciso XV. Ela pode ser utilizada quando houver urgência capaz de causar prejuízos ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens.

No regime da Lei das Estatais, os serviços emergenciais devem estar limitados ao necessário para enfrentar a situação e precisam ser concluídos em até 180 dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência. A prorrogação desses contratos é vedada. (Legis Senado⁠)

Esse prazo é diferente do previsto na Lei nº 14.133/2021. Portanto, o gestor de uma estatal não deve utilizar automaticamente os parâmetros aplicáveis à administração direta.

A contratação emergencial também não pode ser utilizada como solução permanente. O procedimento definitivo precisa avançar paralelamente, desde o primeiro dia da contingência.

Emergência não elimina planejamento e controle

Mesmo em uma situação urgente, devem ser demonstrados:

a existência da emergência;
o risco para a continuidade;
a relação entre o problema e o objeto contratado;
o dimensionamento dos serviços necessários;
a compatibilidade dos preços;
a capacidade técnica da empresa escolhida;
o prazo de mobilização;
a forma de fiscalização;
a estratégia para a contratação definitiva.

A Lei das Estatais também estabelece que a contratação emergencial não afasta a responsabilização de quem tenha causado a situação por ação ou omissão. (Legis Senado⁠)

Isso não significa que toda emergência decorra de falha do gestor. Entretanto, exige que a empresa examine se o problema poderia ter sido identificado e tratado anteriormente.

Se o contrato estava se deteriorando há vários meses e nenhuma contratação definitiva foi iniciada, a emergência pode ter sido agravada por falhas de planejamento.

Os principais impactos financeiros de uma rescisão

A rescisão de um contrato de saneamento pode gerar custos diretos e indiretos.

Entre os custos diretos estão a contratação temporária, a mobilização de novas equipes, o uso de horas extras, a execução emergencial por equipes próprias, o aluguel de equipamentos e a eventual cobrança de prejuízos.

Os custos indiretos podem ser ainda maiores.

A demora em reparar vazamentos aumenta as perdas reais de água. O atraso na recomposição de pavimentos gera reclamações, riscos de acidentes e retrabalho. Extravasamentos de esgoto podem provocar danos ambientais. A descontinuidade também eleva o volume de contatos nos canais de atendimento e prejudica a imagem institucional.

Além disso, a troca de prestadora reduz temporariamente a produtividade. A nova empresa precisa conhecer os sistemas, procedimentos, locais, padrões técnicos e fluxos de comunicação.

Por isso, a análise financeira não deve comparar apenas o preço do contrato antigo com o valor da contratação substituta. É necessário avaliar o custo total da transição e o custo de manter uma execução deficiente.

O que um gestor deve fazer diante de sinais de deterioração

Um modelo preventivo pode ser estruturado em sete etapas.

1. Identificar os sinais

Devem ser avaliados estoques vencidos, ausência de equipes, queda de produtividade, reincidências, reclamações trabalhistas, indisponibilidade de materiais e atrasos nas obrigações administrativas.

2. Confirmar os dados

Os registros devem ser confrontados com sistemas, relatórios de campo, fotografias, medições, rastreamento dos veículos e informações das unidades operacionais.

3. Notificar objetivamente

A notificação deve indicar os fatos, as cláusulas descumpridas, os impactos, as medidas exigidas e o prazo de recuperação.

4. Exigir um plano de recuperação

O plano precisa conter metas diárias ou semanais, equipes adicionais, recursos necessários, responsáveis, datas e indicadores verificáveis.

5. Monitorar intensivamente

Durante a recuperação, o acompanhamento deve ser mais frequente. Relatórios mensais podem ser insuficientes. Dependendo da gravidade, o controle precisa ser diário.

6. Preparar a contingência

Enquanto a recuperação é testada, a contratante deve mapear alternativas, estimar custos, levantar fornecedores e preparar os documentos necessários para eventual substituição.

7. Decidir com base em evidências

Se a recuperação for comprovada, o contrato pode continuar sob fiscalização reforçada. Se o desempenho permanecer insuficiente, a extinção deve ser instruída com dados e acompanhada por um plano de continuidade.

Análise crítica da decisão da Embasa

Com base apenas nas informações publicadas, o fluxo informado pela Embasa parece tecnicamente coerente: identificação de descumprimentos recorrentes, emissão de notificações, acompanhamento da fiscalização, processo administrativo com direito de defesa, rescisão e preparação de contratos temporários para evitar descontinuidade.

Essa sequência está alinhada aos princípios de boa gestão contratual e às próprias normas da companhia. A norma interna determina que, diante de inexecução por culpa da contratada, o gestor avalie a conveniência de manter o contrato ou promover sua extinção. Caso opte pela extinção, devem ser adotadas medidas para aplicação das sanções, ressarcimento de prejuízos e continuidade dos serviços. (Embasa⁠)

Entretanto, ainda não existem informações públicas suficientes para concluir se a rescisão ocorreu no momento ideal, se poderia ter sido antecipada, se houve impacto mensurável para os usuários ou se os preços emergenciais serão superiores aos valores anteriores.

Uma avaliação completa exigiria pelo menos:

acesso aos contratos e respectivos aditivos;
relatórios de fiscalização;
indicadores de desempenho;
notificações emitidas;
planos de recuperação apresentados;
defesa da empresa contratada;
decisão administrativa final;
avaliação da garantia contratual;
dimensionamento dos prejuízos;
documentos das contratações substitutas;
comparação dos indicadores antes e depois da transição.

Sem esse conjunto documental, qualquer conclusão absoluta seria precipitada.

A principal lição para o saneamento

O episódio demonstra que um bom contrato não é suficiente para garantir um bom serviço.

Resultados dependem de planejamento, indicadores, fiscalização presente, registros consistentes, decisões tempestivas e integração entre as áreas.

A fiscalização não pode funcionar apenas como conferência de documentos para pagamento. Ela precisa verificar se o objeto está cumprindo sua finalidade pública.

No saneamento, essa finalidade é especialmente clara: reparar redes, reduzir riscos, proteger a saúde pública, preservar o meio ambiente e assegurar a continuidade dos serviços.

Quando a contratada falha, a companhia precisa agir. Quando a contratante contribui para o problema, também precisa corrigir seus processos. Quando a continuidade está ameaçada, a transição deve ser preparada antes que o usuário perceba o colapso operacional.

A melhor gestão contratual não é aquela que aplica mais multas ou realiza mais rescisões. É aquela que identifica riscos cedo, corrige desvios, documenta decisões e mantém o serviço funcionando.

A rescisão divulgada pela Embasa serve, portanto, como alerta para todo o setor de saneamento: contratos essenciais precisam ser acompanhados como operações essenciais.