O Brasil precisa acelerar fortemente a implantação de redes, elevatórias e estações de tratamento de esgoto. Dados mais recentes divulgados pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), com base no SINISA 2025, indicam que 62,3% da população brasileira é atendida por rede coletora de esgoto, enquanto 85,2% do esgoto coletado é tratado. A legislação estabelece a meta de 90% da população atendida com coleta e tratamento até 31 de dezembro de 2033. Os indicadores não possuem exatamente a mesma base de cálculo, mas deixam evidente a dimensão do desafio. (Serviços e Informações do Brasil)
Cumprir essa agenda apenas repetindo os modelos tradicionais de contratação pode não ser suficiente.
A discussão já não deve ser somente sobre quanto custa construir uma obra, mas sobre quem financia, quem projeta, quem assume o risco tecnológico, quem responde pelo desempenho depois da entrega e, principalmente, pelo que exatamente o contratado será remunerado.
É justamente aí que a contratação de obras de esgoto começa a mudar.
Locação de ativos, contratos de performance, Design-Build-Operate (DBO), Parcerias Público-Privadas e modelos colaborativos como Progressive Design-Build e Alliance Contracting oferecem alternativas à lógica tradicional de contratar projeto, licitar obra, receber os ativos e assumir integralmente os problemas que aparecerem depois.
Nenhum desses modelos é universalmente superior. A inovação está em escolher a estrutura contratual que transfere cada risco para quem possui melhores condições de administrá-lo.
1. Locação de ativos: o privado constrói e o pagamento vem depois
Entre as alternativas mais interessantes já utilizadas no saneamento brasileiro está a locação de ativos precedida da execução da infraestrutura.
A lógica é relativamente simples.
O parceiro privado estrutura o financiamento, desenvolve e executa o empreendimento. Depois que a infraestrutura está disponível e aceita, o prestador passa a pagar uma remuneração periódica pela utilização dos ativos durante determinado período.
Ao término do contrato, conforme a modelagem adotada, os ativos são transferidos definitivamente ao contratante.
A grande mudança está no fluxo financeiro.
Em vez de desembolsar parcela relevante do investimento durante a construção, a companhia transforma parte daquele investimento em pagamentos de longo prazo vinculados à disponibilização da infraestrutura.
Um exemplo recente está em Gandu, na Bahia. Em agosto de 2024 foi realizado na B3 o leilão promovido pela Embasa para implantação do sistema de esgotamento sanitário do município.
O projeto previa cerca de R$ 96 milhões em investimentos, 57,04 quilômetros de rede coletora, estações elevatórias, estação de tratamento e aproximadamente cinco quilômetros de linhas de recalque.
A proposta vencedora estabeleceu valor mensal de locação de aproximadamente R$ 922 mil, com deságio de 17,15%. O contrato possui prazo total de 27 anos: um ano e dez meses para implantação, dois meses de operação assistida e 25 anos de locação dos ativos. (B3)
Existe aqui uma lição financeira importante.
Multiplicar simplesmente o aluguel mensal pelos 25 anos e comparar o resultado com os R$ 96 milhões de investimento produziria uma análise equivocada. A contraprestação de longo prazo incorpora financiamento, remuneração do capital, riscos, tributos e outros componentes. A comparação correta exige valor presente líquido e análise de custo de ciclo de vida.
Na contratação de obras de esgoto, a locação de ativos pode ser especialmente interessante quando a companhia possui competência para operar o sistema, mas pretende reduzir a necessidade de desembolso concentrado durante a implantação.
Há, entretanto, um risco importante: separar construção e operação pode recriar um problema clássico. Quem constrói pode buscar reduzir CAPEX, enquanto quem posteriormente opera terá de conviver durante décadas com consumo energético, manutenção e confiabilidade dos equipamentos.
Por isso, especificações de eficiência energética, disponibilidade, vida útil, confiabilidade, operação assistida e condições de recebimento tornam-se fundamentais.
2. DBO e DBOM: quem projeta e constrói também precisa operar
Uma das estruturas mais interessantes para estações de tratamento é o Design-Build-Operate (DBO).
Nesse modelo, o mesmo contratado — ou consórcio — assume projeto, construção e operação da infraestrutura durante determinado período.
Na versão DBOM, acrescenta-se explicitamente a manutenção: Design-Build-Operate-Maintain.
A diferença em relação à obra convencional é profunda.
Quando a empresa responsável pelo projeto e pela construção sabe que posteriormente terá de operar aquela ETE durante vários anos, decisões aparentemente pequenas passam a ter consequências financeiras para o próprio contratado.
Um soprador mais barato, mas energeticamente ineficiente, deixa de parecer tão vantajoso.
Uma bomba com manutenção complexa também.
O mesmo ocorre com automação, redundância, acessibilidade dos equipamentos, disponibilidade de peças, tratamento de lodo e consumo de produtos químicos.
O custo do ciclo de vida começa a competir com o menor CAPEX inicial.
O Banco Mundial trata o DBO como uma contratação baseada em resultados: o contratado possui liberdade, dentro dos limites estabelecidos pelo contratante, para escolher a solução capaz de atingir parâmetros como qualidade do efluente tratado e disponibilidade da instalação. A instituição destaca que contratos DBO podem reduzir riscos de interface entre projeto, construção e operação. (Documentos Públicos do Banco Mundial)
O Asian Development Bank também possui documentação específica para contratação DBO de infraestrutura de água e esgoto. A metodologia considera inclusive divisão da remuneração operacional entre componentes fixos e variáveis e chama atenção para a necessidade de alocar adequadamente riscos que o operador não controla, como variações significativas de vazão afluente e preços de energia. (Asian Development Bank)
Para uma companhia com capacidade de financiar a obra, mas que pretende transferir o risco de desempenho tecnológico e de operação inicial, o DBO pode ocupar um espaço extremamente interessante entre a empreitada tradicional e uma PPP de 30 anos.
A Lei nº 14.133/2021 também criou no Brasil o regime de fornecimento e prestação de serviço associado, no qual, além de fornecer o objeto, o contratado pode responsabilizar-se por sua operação, manutenção ou ambas durante período determinado. A lei também admite contratação integrada e semi-integrada. (Presidência da República)
Não significa que todo DBO internacional possa ser simplesmente reproduzido em uma licitação brasileira. O enquadramento depende da natureza jurídica do contratante e do regime legal aplicável. Entretanto, o conceito de integrar obra e operação já encontra instrumentos importantes no ordenamento nacional.
3. PPP administrativa: financiar, construir, operar e manter
Quando o desafio deixa de ser uma ETE isolada e passa a envolver universalização em dezenas de municípios, bilhões de reais de investimentos e décadas de operação, surge outro modelo: a Parceria Público-Privada.
Em uma PPP administrativa de esgotamento sanitário, o parceiro privado pode assumir projeto, financiamento, implantação, operação e manutenção da infraestrutura.
A remuneração acontece por contraprestações de longo prazo e pode ser diretamente afetada pelo desempenho.
A Lei nº 11.079/2004 determina que contratos de PPP prevejam critérios objetivos de avaliação e admite expressamente remuneração variável vinculada a metas, padrões de qualidade e disponibilidade. O prazo pode variar de cinco a 35 anos. (Presidência da República)
O Ceará oferece um dos benchmarks mais relevantes.
As PPPs de esgotamento sanitário estruturadas pela Cagece abrangem implantação, ampliação, operação e manutenção dos sistemas. Os dois primeiros blocos licitados em 2022 possuem prazo de 30 anos e valores contratuais de aproximadamente R$ 7,65 bilhões e R$ 11,38 bilhões, respectivamente. (B3)
A modelagem trabalha com indicadores de desempenho e contraprestações. No Bloco 2, por exemplo, documentos oficiais indicam separação entre uma parcela associada à disponibilização dos ativos e uma parcela relacionada à operação e manutenção, sujeita à sistemática de desempenho contratual. (PAPP SEPLAG)
Mato Grosso do Sul também fornece um caso importante. A PPP da Sanesul iniciou suas atividades em 2021 envolvendo os sistemas de esgotamento sanitário de 68 municípios. O relatório da administração da companhia informa que a qualidade da prestação é acompanhada por indicadores de extravasamento, eficiência de atendimento, qualidade do efluente final e regularidade ambiental. (Sanesul)
Esse é um avanço conceitual relevante na contratação de obras de esgoto.
O parceiro não é remunerado simplesmente porque instalou tubos ou construiu uma ETE. A infraestrutura precisa permanecer disponível e prestar o serviço esperado.
A PPP, entretanto, cobra um preço por essa transferência de responsabilidade.
Estruturação jurídica, engenharia, modelagem econômico-financeira, garantias, financiabilidade, matriz de riscos, verificador independente, regulação e governança contratual tornam-se muito mais sofisticados.
Portanto, PPP não é apenas uma forma diferente de financiar obra. É um contrato de prestação de serviço de longo prazo sustentado por infraestrutura.
4. Contrato de performance: pagar pelo resultado, não apenas pela obra
Talvez a mudança conceitual mais provocadora esteja na contratação por performance.
Imagine uma ETE com consumo energético excessivo.
Na abordagem convencional, a companhia define quais bombas, sopradores, inversores e equipamentos deverão ser substituídos. Licita a intervenção e paga pela execução.
Em um contrato de performance, a pergunta poderia ser diferente:
quanto o contratado consegue reduzir o consumo de kWh por metro cúbico de esgoto tratado sem comprometer a qualidade do efluente?
O objeto deixa de ser exclusivamente a intervenção física e passa a incorporar o resultado.
A Lei nº 14.133 permite remuneração variável vinculada ao desempenho em obras, fornecimentos e serviços de engenharia. Também prevê o contrato de eficiência, em que serviços — inclusive com obras e fornecimento de bens — podem ser remunerados com base na economia efetivamente produzida para o contratante. (Presidência da República)
Para empresas públicas e sociedades de economia mista, a Lei nº 13.303/2016 também permite estabelecer remuneração variável vinculada ao desempenho do contratado, considerando metas, qualidade, sustentabilidade ambiental e prazo de entrega. (Presidência da República)
Isso abre um campo pouco explorado na contratação de obras de esgoto.
Uma intervenção poderia associar parte da remuneração a indicadores como consumo específico de energia, disponibilidade de equipamentos, eficiência de remoção de carga, redução de infiltração e contribuições parasitárias, redução do volume de lodo destinado, confiabilidade operacional ou estabilidade do efluente.
Mas existe uma armadilha.
Quanto mais sofisticada a remuneração por performance, mais importante se torna o baseline.
Sem saber exatamente qual era a condição inicial, não é possível determinar quanto resultado foi efetivamente produzido pelo contratado.
É preciso também separar os fatores controláveis daqueles que não são controláveis pelo parceiro: vazão afluente, concentração de matéria orgânica, chuva, tarifa de energia, qualidade da energia elétrica, ligações irregulares e mudanças regulatórias.
O Banco Mundial e o PPIAF possuem extensa experiência em contratos baseados em performance no setor de água e saneamento. No Brasil, esse conceito ganhou maior utilização principalmente em redução de perdas e eficiência energética. (PPIAF)
O potencial para esgoto está justamente em adaptar a filosofia.
O contrato de performance tende a ser particularmente atraente para infraestrutura existente, onde existe histórico operacional suficiente para construir uma linha de base confiável.
Para uma rede inteiramente nova, uma ETE greenfield ou uma expansão de grande porte, DBO ou PPP normalmente oferecem estrutura mais abrangente.
5. Progressive Design-Build e Alliance: a fronteira colaborativa
O quinto modelo ainda é pouco convencional no Brasil, mas merece atenção dos gestores de infraestrutura: o Progressive Design-Build (PDB) e os contratos de aliança.
Nos contratos tradicionais, a sequência costuma ser linear: projeto, orçamento, licitação e construção.
O problema aparece quando a realidade encontrada em campo é diferente daquela representada no projeto.
Interferências desconhecidas, redes antigas sem cadastro confiável, lençol freático, geotecnia, desapropriações, tráfego urbano, operação de uma ETE existente e interfaces elétricas podem gerar aditivos, disputas e atrasos.
O Progressive Design-Build muda essa lógica.
O construtor entra ainda durante o desenvolvimento da solução. Projeto, construtibilidade, riscos, cronograma, aquisição de equipamentos e custos são desenvolvidos progressivamente.
A DC Water, nos Estados Unidos, utiliza Progressive Design-Build em intervenções de esgotamento. Documentos da companhia descrevem o modelo em duas etapas, inicialmente com desenvolvimento do projeto e posteriormente com conclusão do projeto e construção. A empresa destaca entre as vantagens a participação antecipada do construtor e maior transparência na formação do preço. (DC Water)
Outro exemplo está na expansão da Rocky River Regional Wastewater Treatment Plant, na Carolina do Norte. Segundo a Design-Build Institute of America, a estratégia permitiu antecipar aquisições de equipamentos de longo prazo e concluir a expansão cerca de três anos antes da previsão inicial. (DBIA)
A evolução mais radical dessa filosofia aparece nos Alliance Contracts.
Sydney Water criou a North West Hub Alliance com empresas privadas para executar melhorias em instalações de recuperação de recursos de esgoto em uma região cuja população deve crescer fortemente nas próximas décadas. (Sydney Water)
Em contratos desse tipo, proprietário, projetistas e construtores trabalham de forma muito mais integrada, podendo existir custo-alvo, contabilidade aberta e mecanismos de compartilhamento de ganhos e perdas.
O princípio muda de “cada parte protege seu contrato” para “as partes administram conjuntamente o desempenho do empreendimento”.
Esse modelo faz particularmente sentido em obras extremamente complexas nas quais tentar definir previamente todos os riscos pode gerar contingências elevadas no preço — ou dezenas de disputas posteriores.
No Brasil, entretanto, é necessário cuidado.
Progressive Design-Build e Alliance Contracting não devem ser tratados como regimes prontos previstos literalmente na legislação brasileira. Elementos dessas metodologias podem dialogar com contratação integrada, semi-integrada, matriz de riscos, remuneração variável e outros instrumentos previstos na legislação, mas qualquer adaptação precisa ser juridicamente estruturada conforme o tipo de contratante e seu regulamento.
A inovação não deve atropelar a segurança jurídica.
Qual modelo escolher?
A decisão começa pela pergunta que muitas licitações deixam para o final:
qual risco a companhia realmente pretende transferir?
Se o problema principal for financiamento do CAPEX, a locação de ativos ganha força.
Se a preocupação estiver no desempenho da tecnologia e no custo do ciclo de vida, DBO ou DBOM podem apresentar maior aderência.
Se forem necessários bilhões de reais, operação por décadas e universalização territorial, uma PPP pode fazer mais sentido.
Se já existe infraestrutura e o objetivo é produzir uma melhoria mensurável — consumo energético, qualidade, disponibilidade ou eficiência —, contratos com remuneração por performance podem ser particularmente interessantes.
E quando existe elevado grau de incerteza técnica, interferências e necessidade de construir enquanto o sistema continua operando, modelos colaborativos inspirados em Progressive Design-Build ou Alliance Contracting merecem ser estudados.
Essa análise representa uma mudança de mentalidade na contratação de obras de esgoto.
O objeto não deveria começar pela pergunta “qual modalidade será utilizada?”, mas por qual resultado precisa ser produzido, quais riscos existem e quem consegue administrá-los com menor custo para o ciclo de vida do empreendimento.
O que pode dar errado
Modelos sofisticados não corrigem projetos mal estruturados.
Na verdade, podem ampliar o problema.
Uma matriz de riscos mal construída pode fazer o mercado adicionar contingências elevadas ao preço. Indicadores de desempenho inadequados podem remunerar comportamentos que não geram valor real. Um baseline ruim inviabiliza contratos de performance.
Também é perigoso transferir ao privado riscos que ele não consegue controlar.
Chuva excepcional, desapropriações sob responsabilidade pública, mudanças regulatórias, indisponibilidade de energia, alteração relevante da característica do esgoto afluente ou atraso em licenças podem precisar de tratamento específico.
Transferir indiscriminadamente todos os riscos não significa proteger o contratante.
Significa, frequentemente, pagar antecipadamente um prêmio para que o contratado aceite riscos que ele também não sabe administrar.
Outro erro é avaliar somente a menor contraprestação ou o menor CAPEX.
Em uma ETE projetada para operar durante décadas, energia, produtos químicos, pessoal, reposição de equipamentos, destinação de lodo, disponibilidade e manutenção podem alterar completamente a análise econômica.
O profissional de saneamento torna-se ainda mais importante
Quanto mais sofisticado o contrato, maior a importância do conhecimento interno da companhia.
Um bom contrato DBO exige profissionais capazes de definir requisitos de processo sem engessar a inovação.
Uma PPP exige equipes capazes de compreender engenharia, regulação, finanças, operação e indicadores.
Um contrato de performance depende de especialistas capazes de construir baseline, estabelecer métricas e identificar variáveis externas.
Uma locação de ativos exige conhecer profundamente o que será recebido e operado durante décadas.
E um modelo colaborativo exige uma competência que nenhuma cláusula contratual substitui: capacidade técnica do proprietário para tomar decisões ao lado do mercado sem perder o controle do empreendimento.
Terceirizar a construção não significa terceirizar inteligência.
Essa talvez seja uma das principais lições para o setor.
A contratação de obras de esgoto está mudando
Durante muito tempo, contratar infraestrutura significou comprar quantidade: quilômetros de rede, metros cúbicos de concreto, toneladas de aço e equipamentos instalados.
A próxima geração da contratação de obras de esgoto tende a comprar algo diferente:
disponibilidade, eficiência, qualidade do efluente, confiabilidade e resultado durante todo o ciclo de vida do ativo.
A locação de ativos desloca o momento do desembolso.
O DBO integra construção e operação.
A PPP integra investimento, operação e desempenho durante décadas.
O contrato de performance transforma resultado em remuneração.
E os modelos colaborativos tentam substituir parte da disputa contratual por integração antecipada entre quem projeta, constrói e opera.
A melhor inovação, portanto, não está em escolher o contrato com o nome mais moderno.
Está em abandonar a contratação automática e desenhar cada empreendimento a partir do problema que precisa ser resolvido.
Para a contratação de obras de esgoto, essa mudança pode representar a diferença entre entregar uma obra e entregar um sistema que realmente funcione durante décadas.
Fontes e referências
Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico — ANA
Água e Desenvolvimento: o papel da ANA na universalização do saneamento, 2026.
Acessar a publicação da ANA
Presidência da República
Lei nº 11.445/2007 — Diretrizes nacionais para o saneamento básico, versão compilada.
Acessar a Lei nº 11.445/2007
Presidência da República
Lei nº 11.079/2004 — Normas gerais para Parcerias Público-Privadas.
Acessar a Lei nº 11.079/2004
Presidência da República
Lei nº 13.303/2016 — Estatuto jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista.
Acessar a Lei nº 13.303/2016
Presidência da República
Lei nº 14.133/2021 — Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
Acessar a Lei nº 14.133/2021
B3
Embasa celebra licitação para implantação do Sistema de Esgotamento Sanitário de Gandu, 8 de agosto de 2024.
Acessar a publicação da B3 sobre Gandu
Governo do Estado do Ceará — Programa de Alianças Público-Privadas
PPP de Esgotamento Sanitário — Bloco 1.
Acessar dados e documentos do projeto
Governo do Estado do Ceará — Programa de Alianças Público-Privadas
PPP de Esgotamento Sanitário — Bloco 2.
Acessar dados e documentos do Bloco 2
Sanesul — Empresa de Saneamento de Mato Grosso do Sul
Informações sobre a PPP de universalização do esgotamento sanitário.
Acessar a publicação da Sanesul
World Bank
Design-Build-Operate Guidance Note — Water and Wastewater Treatment.
Acessar o guia do Banco Mundial
World Bank — PPP Resource Center
Standard Procurement Documents for Design, Build and Operation of Water and Wastewater Treatment Plants, 2023.
Acessar documentação DBO do Banco Mundial
Asian Development Bank — ADB
User Guide for Design-Build-Operate Contracts for Water and Wastewater Greenfield Infrastructure Projects, 2021.
Acessar o guia DBO do ADB
PPIAF
Manual for Performance-Based Contracting by Water Utility Companies in Brazil.
Acessar o manual sobre contratos de performance
Sydney Water
North West Treatment Hub — North West Hub Alliance.
Acessar o projeto da Sydney Water
DC Water
Documentação sobre Progressive Design-Build aplicada ao Potomac Interceptor.
Acessar documentação da DC Water
Design-Build Institute of America — DBIA
Rocky River Regional Wastewater Treatment Plant Phase 3 Expansion — Progressive Design-Build.
Acessar o estudo de caso
