Uma disputa que começou no campo jurídico pode influenciar o cronograma de um dos maiores projetos recentes de esgotamento sanitário do Nordeste. A Acciona Água Brasil, integrante do consórcio vencedor da PPP da Cagepa, pediu ao Tribunal de Justiça da Paraíba prazo de cinco dias para se manifestar contra uma tentativa do Município de Guarabira de suspender a parceria.
O caso ultrapassa uma discussão entre uma prefeitura, uma companhia estadual e uma concessionária privada. Em jogo estão aproximadamente R$ 3 bilhões em investimentos, um contrato de 25 anos, sistemas de esgotamento sanitário distribuídos por dezenas de municípios e, principalmente, o desenho institucional adotado pela Paraíba para avançar na universalização do saneamento.
Para os profissionais do setor, a discussão merece atenção porque envolve exatamente algumas das questões mais complexas do saneamento brasileiro contemporâneo: titularidade dos serviços, regionalização, contratos de longo prazo, metas de universalização, integração operacional, fiscalização e segurança jurídica.
Além disso, a análise das fontes oficiais permite identificar uma divergência relevante. A manifestação atribuída à Acciona menciona impactos sobre 93 municípios e mais de 2,7 milhões de pessoas. Entretanto, o edital efetivamente levado a leilão, a B3, o BNDES e o Tribunal de Contas da Paraíba apontam 85 municípios como escopo da atual PPP da Cagepa, com aproximadamente 1,65 milhão de pessoas beneficiadas. Por isso, tecnicamente, os 85 municípios representam a referência mais segura para descrever a concessão atualmente contratada.
O que aconteceu com a PPP da Cagepa
Segundo as informações divulgadas em 26 de agosto, o Município de Guarabira tenta obter judicialmente a suspensão da PPP da Cagepa.
O pedido já havia sido rejeitado em primeira instância. Posteriormente, o município levou a discussão à 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Paraíba.
A Acciona, por sua vez, pediu prazo de cinco dias para apresentar manifestação. Entre os argumentos apresentados pela empresa aparece o chamado “perigo de dano inverso”.
Em linguagem simples, esse argumento procura demonstrar que a própria suspensão solicitada poderia produzir consequências maiores do que aquelas que a decisão judicial pretende evitar.
A empresa sustenta que interromper o projeto poderia comprometer o avanço da universalização do esgotamento sanitário e gerar impactos econômicos e sociais relevantes.
A Acciona também citou decisão anterior da 3ª Câmara Cível do TJPB relacionada a um pedido semelhante apresentado pela Prefeitura de João Pessoa. Conforme as reportagens sobre o processo, a empresa defende que decisões sobre o mesmo projeto mantenham coerência jurídica.
Guarabira questiona quem poderia decidir sobre a concessão
O principal ponto da controvérsia é muito mais estrutural do que parece.
O Município de Guarabira questiona a competência utilizada para conduzir a concessão e sustenta que determinadas atribuições relacionadas ao saneamento pertencem ao município.
Esse debate encontra fundamento na própria legislação brasileira. Pela Lei nº 11.445/2007, atualizada pelo Novo Marco Legal do Saneamento, os municípios exercem a titularidade dos serviços quando existe interesse predominantemente local.
Entretanto, a mesma legislação estabelece que, em regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões onde existam serviços de interesse comum, a titularidade pode ser exercida conjuntamente pelo Estado e pelos municípios envolvidos.
Portanto, juridicamente, a questão não pode ser resumida à frase de que “o saneamento pertence ao município”.
A discussão central passa a ser outra: o sistema possui interesse exclusivamente local ou integra uma estrutura regional que exige decisões compartilhadas?
Esse detalhe é decisivo para compreender a PPP da Cagepa.
Paraíba criou quatro microrregiões de saneamento
Em 2021, a Paraíba aprovou a Lei Complementar Estadual nº 168, criando quatro Microrregiões de Água e Esgoto:
- Alto Piranhas;
- Espinharas;
- Borborema;
- Litoral.
A legislação estabeleceu estruturas de governança próprias para essas microrregiões.
Além disso, classificou como funções públicas de interesse comum atividades como planejamento, regulação, fiscalização e prestação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
O desenho também prevê um colegiado microrregional com participação dos municípios e do Estado. Na estrutura prevista pela legislação paraibana, o Estado possui 40% dos votos, enquanto os municípios dividem os 60% restantes de acordo com critérios populacionais, garantindo pelo menos um voto para cada município.
Esse ponto é especialmente importante porque a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhece que serviços de saneamento podem assumir caráter regional.
No julgamento da ADI 1.842, o STF reconheceu que o interesse comum pode justificar a integração dos municípios, desde que a governança não concentre todo o poder decisório em apenas um ente federativo.
Portanto, o entendimento do Supremo admite a regionalização, mas também protege a participação municipal na governança.
A discussão jurídica está longe de ser apenas burocrática
A batalha judicial envolvendo a PPP da Cagepa representa um exemplo concreto de um problema que tende a aparecer cada vez mais no saneamento brasileiro.
A regionalização ajuda a formar blocos economicamente viáveis. Municípios com maior arrecadação, densidade populacional ou infraestrutura podem ser agrupados com localidades em que os investimentos seriam menos atrativos isoladamente.
Entretanto, quanto maior o bloco, maior também se torna a necessidade de uma governança clara.
Consequentemente, profissionais responsáveis pelo planejamento, regulação e gestão de contratos precisam saber exatamente:
- quem define as metas;
- quem autoriza investimentos;
- quem fiscaliza a concessionária;
- quem controla indicadores;
- quem responde perante os municípios;
- quem administra os dados operacionais;
- e como são resolvidos conflitos entre concessionária, companhia estadual e titulares.
Por isso, uma PPP de saneamento não termina quando o martelo é batido na B3. Na prática, o desafio começa depois do leilão.
O que está previsto na PPP da Cagepa
A licitação foi realizada em 15 de maio de 2026 na B3.
O Consórcio Acciona Água Saneamento Paraíba, formado pela Acciona Água Brasil – Tratamento de Água Ltda. e Acciona Água S.A., apresentou a única proposta do processo.
O consórcio ofereceu deságio de 1% sobre a contraprestação máxima prevista no edital.
O contrato possui duração prevista de 25 anos e aproximadamente R$ 3 bilhões em investimentos, abrangendo 85 municípios das microrregiões do Litoral e Alto Piranhas.
O modelo adotado é uma concessão administrativa.
Isso significa que a remuneração da concessionária não funciona simplesmente como uma tarifa cobrada diretamente dos usuários.
A concessionária recebe contraprestações relacionadas ao serviço prestado e ao desempenho atingido.
Segundo a modelagem divulgada, o valor máximo de referência da parcela fixa anual era de aproximadamente R$ 483,6 milhões, além de uma componente variável limitada a R$ 1,91 por metro cúbico de esgoto coletado.
Como houve deságio de 1%, esses valores de referência sofrem redução. Entretanto, a remuneração efetiva também depende das regras contratuais e dos indicadores de desempenho.
Não se trata da venda da Cagepa
Outra distinção importante precisa ser feita.
A PPP da Cagepa não corresponde à privatização integral da companhia estadual.
A Cagepa continua responsável pelo abastecimento de água e mantém a relação comercial com os usuários.
Na estrutura divulgada pelo BNDES, o parceiro privado fica responsável pela expansão, modernização e operação relacionada ao esgotamento sanitário dentro do escopo contratado.
Consequentemente, cria-se uma estrutura operacional compartilhada.
Essa diferença parece simples no papel, porém é extremamente complexa na rotina.
Imagine-se uma ocorrência envolvendo consumo, hidrômetro, volume de água, geração estimada de esgoto, cadastro do imóvel e disponibilidade da rede coletora. Informações administradas pela Cagepa poderão interferir na operação e na remuneração do parceiro privado.
Da mesma forma, informações produzidas pela concessionária poderão afetar faturamento, cadastro e relacionamento com consumidores.
É justamente nessas interfaces que profissionais experientes do saneamento se tornam indispensáveis.
A universalização está prevista para 2039
Outra característica da PPP da Cagepa é o prazo adotado para universalização.
A legislação nacional utiliza 2033 como referência para que 99% da população tenha acesso à água potável e 90% tenha atendimento de coleta e tratamento de esgoto.
Entretanto, a Lei nº 11.445 permite que projetos regionalizados estendam determinadas metas até 2040 quando estudos demonstrarem inviabilidade econômico-financeira do prazo original, observadas as exigências regulatórias.
Na Paraíba, a modelagem adotou como referência a universalização do esgotamento sanitário até 2039.
Segundo informações apresentadas durante o processo de consulta pública, o desafio operacional para executar as obras e a preocupação com a modicidade tarifária estiveram entre os fatores utilizados para justificar o cronograma.
O plano de negócios referencial também considera 85 municípios, contrato de 25 anos e meta de atendimento de esgoto correspondente a 90%.
Por que aparecem 93 municípios em algumas informações?
Essa diferença merece atenção porque pode gerar interpretações incorretas.
Quando o BNDES iniciou os estudos com o Governo da Paraíba, em 2021, o projeto analisava soluções de água e esgoto envolvendo 93 municípios.
Posteriormente, a modelagem foi modificada.
O projeto efetivamente colocado em licitação em 2026 passou a abranger 85 municípios e ficou concentrado no esgotamento sanitário das microrregiões do Litoral e Alto Piranhas.
Assim, o número de 93 municípios possui origem histórica na fase inicial dos estudos.
Entretanto, as fontes oficiais consultadas não indicam que os 93 municípios correspondam ao escopo atual do contrato leiloado em maio.
Por isso, embora a manifestação atribuída à Acciona mencione 93 municípios e 2,7 milhões de habitantes, a descrição técnica mais segura da PPP da Cagepa atualmente licitada permanece sendo 85 municípios e aproximadamente 1,65 milhão de pessoas beneficiadas.
João Pessoa e Bayeux também questionaram o projeto
Guarabira não é o único município que levou questionamentos ao Judiciário.
Segundo as informações disponíveis, João Pessoa também apresentou pedido relacionado à suspensão do projeto, que foi rejeitado pela 3ª Câmara Cível.
Bayeux igualmente buscou judicialmente anular a parceria.
O município argumentou, entre outros pontos, que teria ocorrido insuficiência na participação municipal e questionou a competência utilizada na condução do processo.
A Cagepa respondeu que Bayeux participou de discussões e assembleias microrregionais realizadas durante a estruturação da parceria.
O pedido de suspensão de Bayeux foi negado em julho, segundo as informações publicadas sobre o processo.
A existência de diversas ações, entretanto, aumenta a importância de uma solução jurídica consistente.
Suspender a PPP também possui riscos
Uma eventual decisão de suspensão não significaria apenas interromper um contrato administrativo.
Projetos dessa dimensão possuem cronogramas de engenharia, mobilização de equipes, projetos executivos, licenciamento ambiental, aquisição de equipamentos, contratação de fornecedores, financiamento e planejamento de obras.
Assim, uma paralisação prolongada pode gerar:
- atraso nas metas de cobertura;
- postergação de redes coletoras e estações de tratamento;
- necessidade de revisar cronogramas;
- impactos financeiros;
- discussões sobre reequilíbrio econômico-financeiro;
- aumento da insegurança para financiadores e fornecedores.
Consequentemente, o argumento de “dano inverso” apresentado pela concessionária merece ser analisado dentro dessa realidade operacional.
Por outro lado, segurança jurídica não significa simplesmente permitir que um projeto continue a qualquer custo.
Caso existam falhas relevantes de governança, competência ou participação institucional, corrigir essas fragilidades também é essencial para proteger um contrato de 25 anos.
Continuar a PPP sem pacificação jurídica também traz risco
Existe, portanto, um segundo lado da questão.
Quanto maior for o avanço de obras e investimentos antes da solução das controvérsias, maior poderá ser o custo de uma eventual mudança judicial no futuro.
Imagine-se uma concessionária mobilizada em dezenas de municípios, contratos assinados com fornecedores e quilômetros de redes em implantação.
Uma decisão posterior que modifique substancialmente o modelo poderia gerar consequências muito maiores.
Por isso, a segurança jurídica precisa ser construída no começo da concessão.
A situação da PPP da Cagepa demonstra que engenharia, legislação e governança são inseparáveis nos grandes projetos atuais de saneamento.
Profissionais do saneamento terão papel decisivo
Independentemente do resultado judicial, a universalização não será alcançada apenas pela existência de um contrato de bilhões de reais.
O resultado dependerá de engenheiros, operadores de ETEs, técnicos de saneamento, laboratoristas, profissionais ambientais, gestores comerciais, especialistas em automação, analistas de dados, fiscais de contrato, reguladores e equipes responsáveis pela relação com municípios e usuários.
São esses profissionais que transformarão indicadores contratuais em quilômetros de rede funcionando, elevatórias disponíveis e efluentes efetivamente tratados.
Além disso, em uma estrutura compartilhada entre Cagepa e concessionária privada, experiência operacional será especialmente importante.
Um contrato pode definir responsabilidades, porém a rotina de saneamento apresenta situações que dificilmente cabem integralmente em uma matriz de riscos.
Extravasamentos, ligações clandestinas, ocupações irregulares, falhas elétricas, chuvas intensas, entrada de águas parasitárias, problemas de cadastro e divergências entre volumes de água e esgoto exigem conhecimento técnico e capacidade de decisão.
Por isso, profissionais qualificados representam uma das principais proteções de qualquer PPP contra falhas de execução.
O que o setor deve acompanhar agora
O primeiro ponto será a decisão da 4ª Câmara Cível sobre o pedido apresentado por Guarabira.
Também será importante observar se o Tribunal consolidará uma linha semelhante à adotada nos questionamentos envolvendo João Pessoa e Bayeux.
Além disso, merecem acompanhamento:
a governança microrregional, especialmente a forma como municípios participam das decisões;
o início efetivo da operação da concessionária, incluindo a transferência de informações e ativos;
os indicadores de desempenho, porque eles determinarão parte da remuneração;
o cronograma de investimentos, sobretudo nos municípios com menor cobertura de esgoto;
a integração comercial e operacional entre Cagepa e Acciona;
e a fiscalização regulatória, elemento fundamental para impedir que metas agregadas escondam atrasos municipais.
A PPP da Cagepa virou um teste para a regionalização
A disputa judicial transforma a PPP da Cagepa em um caso relevante para todo o saneamento brasileiro.
De um lado, existe um projeto estruturado pelo BNDES, licitado na B3, com aproximadamente R$ 3 bilhões em investimentos e a missão de acelerar a universalização do esgoto.
Do outro, municípios questionam a forma como decisões sobre os serviços foram conduzidas e defendem prerrogativas relacionadas à titularidade e à autonomia municipal.
Entre essas duas posições está o conceito de governança regional criado pelo Novo Marco do Saneamento e aprofundado pela jurisprudência do STF.
A solução mais importante, portanto, não será simplesmente definir quem “venceu” a disputa.
O verdadeiro desafio será garantir um modelo juridicamente seguro, operacionalmente executável e capaz de entregar saneamento de qualidade à população.
E, nesse processo, contratos e decisões judiciais definem as regras, mas são os profissionais do saneamento que transformam planejamento em serviço público funcionando todos os dias.
Fontes utilizadas na apuração
Paraíba Dia a Dia — Acciona pede prazo ao TJPB
BNDES — Acciona vence leilão de saneamento da Paraíba
B3 — Leilão da concessão administrativa de esgotamento
TCE-PB — Modelagem da PPP Paraíba Saneada
Governo da Paraíba — Projeto Paraíba Saneada
Planalto — Lei nº 11.445/2007 e Marco Legal do Saneamento
STF — ADI 1.842 e titularidade regional do saneamento
Diário Oficial da Paraíba — Lei Complementar nº 168/2021
Cagepa — documentos e plano de negócios da PPP
