A PPP de esgotamento sanitário da Cagece, no Ceará, avançou apenas parcialmente e passou a simbolizar um dos maiores desafios atuais do saneamento brasileiro: transformar metas legais ambiciosas em contratos atrativos, obras executáveis e operação sustentável no longo prazo.
O Consórcio Ceará Saneamento arrematou o Bloco 1, chamado de Norte-Litorâneo, em leilão realizado na B3, em São Paulo. A proposta vencedora foi de R$ 3,741 bilhões em contraprestação, com deságio de 1,15% em relação ao valor máximo previsto. O bloco contempla 23 municípios e prevê investimentos estimados em R$ 1,08 bilhão ao longo de um contrato de 28 anos.
Entretanto, o dado mais relevante não foi apenas a vitória do consórcio. O principal sinal de alerta foi a ausência de propostas para os outros quatro blocos previstos originalmente. A modelagem da Cagece abrangia 127 municípios do interior do Ceará, divididos em cinco blocos regionais. No entanto, somente o Bloco 1 recebeu proposta. Portanto, o resultado deve ser lido como avanço parcial, e não como contratação integral do programa.
Para profissionais do saneamento, esse caso merece atenção porque mostra uma mudança de comportamento do mercado. Depois de um ciclo de forte apetite por concessões e PPPs, investidores passaram a selecionar projetos com mais rigor. Dessa forma, projetos de saneamento com metas apertadas, alto volume de obras, risco regulatório, complexidade operacional e retorno considerado insuficiente podem enfrentar dificuldade para atrair concorrência.
O caso cearense também mostra que a universalização do esgotamento sanitário não depende apenas da publicação de editais. Pelo contrário, depende de equilíbrio entre engenharia, finanças, regulação, governança pública, risco contratual e capacidade de execução. Quando esse equilíbrio não fica claro para o investidor, o resultado pode ser a ausência de propostas, mesmo em projetos bilionários e considerados estratégicos.
O que estava previsto na PPP da Cagece
A PPP foi estruturada como concessão administrativa dos serviços necessários à universalização do esgotamento sanitário em municípios do interior cearense atendidos pela Cagece. A lógica do projeto era dividir o território em cinco blocos regionais: Norte-Litorâneo, Centro-Sul, Centro-Leste, Três Climas-Maciço e Sertões de Crateús-Ibiapaba.
A meta principal era alcançar 90% de cobertura de coleta e tratamento de esgoto até 2033, em alinhamento com o Marco Legal do Saneamento. Essa meta é central para o setor, porque a legislação brasileira estabeleceu que, até o final de 2033, 99% da população deverá ter acesso à água potável e 90% deverá contar com coleta e tratamento de esgoto.
Em termos simples, a PPP buscava acelerar a expansão do esgotamento sanitário em áreas onde a cobertura ainda é limitada. Para isso, o parceiro privado ficaria responsável por atividades como estudos, projetos de engenharia, licenciamento ambiental, desapropriações, execução de obras, implantação de redes, melhorias operacionais, operação e manutenção dos sistemas.
Além disso, o contrato também envolve atividades associadas à gestão comercial, como atualização cadastral, verificação de irregularidades, substituição e deslocamento de hidrômetros e telemetria de grandes clientes. Esse ponto é importante porque saneamento não é apenas obra. A sustentabilidade do serviço depende também de cadastro confiável, arrecadação adequada, controle de perdas comerciais, ligação efetiva dos imóveis e integração entre operação e atendimento.
O que o Bloco 1 deverá entregar
O Bloco 1 reúne 23 municípios: Acaraú, Alcântaras, Bela Cruz, Cariré, Coreaú, Cruz, Forquilha, Frecheirinha, Groaíras, Hidrolândia, Itatira, Jijoca de Jericoacoara, Marco, Martinópole, Massapê, Meruoca, Moraújo, Morrinhos, Santa Quitéria, Santana do Acaraú, Senador Sá, Sobral e Uruoca.
A infraestrutura prevista para esse bloco é robusta. O projeto inclui aproximadamente 1.029 quilômetros de redes de esgoto, 102 mil ligações domiciliares, 29 novas estações de tratamento de esgoto, modernização de 12 unidades existentes e implantação de 161 estações de bombeamento.
Esses números mostram que o desafio não será apenas operar sistemas existentes. Na prática, será necessário construir grande parte da infraestrutura. Isso significa abrir valas, implantar redes coletoras, instalar interceptores e linhas de recalque, construir estações elevatórias, implantar estações de tratamento, obter licenças, desapropriar áreas quando necessário e conectar imóveis à rede.
Para o saneamento, a ligação domiciliar é um ponto decisivo. Rede implantada sem ligação efetiva não gera universalização real. Da mesma forma, estação de tratamento sem vazão suficiente opera abaixo da capacidade. Portanto, a eficiência da PPP dependerá da integração entre obra física, cadastro comercial, fiscalização, comunicação com a população e adesão dos usuários.
Por que os outros blocos não tiveram vencedor?
A Cagece informou que ainda não existe um diagnóstico fechado sobre os motivos que afastaram investidores dos quatro blocos sem proposta. Entretanto, a própria fala da presidência da companhia indicou três pontos que serão reavaliados: taxa de retorno, volume de investimentos e indicadores de desempenho.
Essa informação é essencial. Ela mostra que o problema não foi necessariamente um único fator. Pelo contrário, a ausência de propostas pode ter resultado da combinação de vários elementos. Em projetos de saneamento, investidores avaliam o pacote completo: investimento necessário, prazo de retorno, risco de obra, risco regulatório, risco de demanda, indicadores de desempenho, penalidades, garantias públicas, previsibilidade de pagamento e complexidade territorial.
O primeiro fator provável é a relação entre investimento exigido e retorno esperado. PPPs de esgoto no interior costumam exigir muito investimento inicial, mas nem sempre geram receita direta suficiente para compensar o risco. Como se trata de concessão administrativa, a remuneração do parceiro privado depende de contraprestações pagas pelo poder público, associadas ao desempenho contratual. Portanto, se o investidor entende que o retorno não compensa o risco de 28 anos, a decisão mais racional pode ser não apresentar proposta.
O segundo fator provável é a complexidade dos indicadores de desempenho. Os documentos da PPP mostram que o contrato utiliza indicadores de universalização, atualização da micromedição e operação. Entre eles, aparecem indicadores relacionados à ampliação da cobertura com conexão de esgoto, fraudes, extravasamentos, duração média de reparos, eficiência no tratamento de esgoto, prazos de atendimento e continuidade operacional. Em linguagem simples, isso significa que a remuneração não depende apenas de construir obras. Ela também depende de entregar desempenho operacional comprovado.
Esse desenho é positivo do ponto de vista público, porque evita que o contrato remunere apenas investimento sem qualidade. No entanto, pode afastar investidores quando os indicadores são percebidos como difíceis de cumprir, pouco controláveis pela concessionária ou sujeitos a interferências externas. Por exemplo, a conexão dos imóveis à rede depende da obra, mas também depende da adesão do usuário, da fiscalização municipal, da política tarifária, da atualização cadastral e da atuação comercial. Se o contrato transfere esse risco excessivamente ao parceiro privado, a proposta pode deixar de ser atrativa.
O terceiro fator provável é o risco de implantação em municípios menores e mais dispersos. Universalizar esgoto em grandes centros urbanos já é complexo. Contudo, universalizar esgoto em municípios menores, com baixa densidade populacional, áreas afastadas, topografia variável e menor escala operacional pode ser ainda mais desafiador. A rede por ligação tende a custar mais, as estações podem operar com menor escala, o custo por usuário atendido aumenta e a operação pode exigir equipes espalhadas em longas distâncias.
Esse ponto ajuda a entender por que o Bloco 1 pode ter sido mais atrativo que os demais. Embora também tenha desafios, ele reúne municípios com características que podem ter sido consideradas mais viáveis pelo consórcio vencedor. Já os blocos sem proposta podem ter apresentado uma combinação menos favorável entre investimento, população atendida, dispersão territorial, cobertura inicial, obras necessárias, riscos ambientais e retorno financeiro.
O quarto fator provável é o prazo até 2033. Como a meta de 90% de esgoto precisa ser alcançada até 2033, contratos licitados em 2026 têm uma janela muito curta para entregar obras complexas. Na prática, restam poucos anos para desenvolver projetos executivos, obter licenças, desapropriar áreas, contratar fornecedores, mobilizar equipes, executar obras, testar sistemas, conectar imóveis e iniciar operação plena. Quanto menor o prazo, maior o risco de atraso e penalidade.
O quinto fator provável é o custo de capital. Em um ambiente de juros elevados, obras de infraestrutura ficam mais caras do ponto de vista financeiro. O investidor precisa captar recursos, assumir riscos e esperar retorno ao longo de muitos anos. Assim, se a taxa interna de retorno prevista no projeto não for suficiente para compensar o custo do dinheiro e os riscos operacionais, o projeto perde competitividade frente a outras oportunidades de infraestrutura.
O sexto fator provável é o modelo de PPP em si. Diferentemente de uma concessão plena, na qual o operador privado tem relação mais direta com a receita tarifária e com o usuário, a concessão administrativa exige convivência mais próxima entre poder público, companhia estadual e parceiro privado. A Cagece permanece com papel relevante no relacionamento com usuários, arrecadação, interface institucional e regulação. Isso preserva controle público, mas também aumenta a necessidade de coordenação. Para o investidor, essa dependência de integração pode ser vista como risco adicional.
O sétimo fator provável é a divisão dos riscos contratuais. Em projetos de esgoto, existem riscos de licenciamento ambiental, desapropriação, interferências urbanas, atrasos em autorizações, variação de custos de materiais, energia elétrica, aceitação social da tarifa, inadimplência, judicialização e dificuldades de ligação dos imóveis. Se a matriz de riscos não distribui esses fatores de forma equilibrada, investidores podem entender que a remuneração não cobre a exposição assumida.
O oitavo fator é a incerteza sobre a própria execução municipal. O saneamento é um serviço regionalizado, mas a realidade local continua sendo determinante. Para implantar redes de esgoto, muitas vezes é necessário apoio municipal em pavimentação, autorização de obras, fiscalização de ligações, compatibilização com drenagem, trânsito, áreas públicas e comunicação com moradores. Se o investidor percebe risco de baixa cooperação local, o projeto pode ficar menos atrativo.
Baixa concorrência também reduz eficiência econômica
O deságio de 1,15% no Bloco 1 indica baixa pressão competitiva. Em leilões muito disputados, a concorrência tende a melhorar a proposta econômica para o poder público, seja por maior desconto, maior outorga, menor tarifa ou melhor condição contratual. Nesse caso, como houve apenas uma proposta, o desconto foi pequeno.
Isso não significa que o contrato seja ruim. No entanto, significa que o poder público teve menor capacidade de capturar ganhos de competição. Para o saneamento, a concorrência é importante porque pressiona o mercado a apresentar soluções mais eficientes. Quando poucos interessados aparecem, o risco é que o contrato avance, mas com menor otimização econômica.
Ao mesmo tempo, é preciso reconhecer que a ausência de propostas não deve ser tratada apenas como falta de interesse privado. Ela também pode indicar que a modelagem precisa ser ajustada. Em infraestrutura, leilão vazio é uma mensagem do mercado. Essa mensagem pode ser: o risco está alto, o retorno está baixo, o prazo está apertado, o indicador está pesado, a garantia não está suficiente ou o bloco não está equilibrado.
O problema dos indicadores em PPP de esgoto
Os indicadores são fundamentais para garantir qualidade no saneamento. Sem indicadores, o contrato pode remunerar apenas a existência da obra, sem garantir que o serviço funcione. Porém, indicadores mal calibrados podem gerar insegurança, disputa e baixa atratividade.
No caso da PPP da Cagece, o indicador de ampliação da cobertura com conexão de esgoto aparece como elemento central. Isso é tecnicamente correto, porque a universalização deve medir o imóvel efetivamente conectado, e não apenas a rede disponível na rua. Entretanto, esse indicador é sensível porque a ligação depende de fatores técnicos, comerciais, sociais e regulatórios.
Por exemplo, a concessionária pode implantar a rede e deixar o sistema disponível. Porém, se o imóvel não se conectar, se houver resistência à cobrança, se a prefeitura não fiscalizar adequadamente ou se o cadastro estiver desatualizado, o indicador pode ser prejudicado. Assim, o investidor avalia se terá controle suficiente sobre as variáveis que impactam sua remuneração.
Outro indicador relevante é o de extravasamentos de esgoto. Ele é importante para proteger a saúde pública, evitar mau cheiro, reduzir contaminação ambiental e melhorar a percepção do usuário. Contudo, em sistemas novos e em expansão, pode haver fase inicial de instabilidade operacional. Redes novas, ligações mal executadas, contribuição indevida de água de chuva, vandalismo, gordura na rede e mau uso do sistema podem elevar ocorrências. Se as metas forem muito rígidas desde o início, o risco operacional aumenta.
Também há indicador de eficiência no tratamento de esgoto. Esse é um ponto inegociável para o saneamento, pois não basta coletar; é necessário tratar adequadamente antes do lançamento no meio ambiente. Porém, a eficiência depende da tecnologia adotada, da vazão real, da carga orgânica recebida, da operação, da energia, da disposição de lodo e da estabilidade dos processos. Em municípios menores, manter equipe qualificada e operação contínua pode ser um desafio adicional.
Portanto, a crítica técnica não é contra indicadores. Ao contrário, eles são indispensáveis. A crítica é sobre o equilíbrio entre metas, prazo, controle da concessionária e impacto financeiro das penalidades. Um indicador bom precisa ser mensurável, auditável, objetivo e conectado ao que realmente importa para o usuário. Além disso, precisa considerar curva de aprendizado e fase de implantação.
O peso da engenharia no interior
A universalização do esgotamento sanitário em municípios do interior tem características próprias. O custo por ligação pode ser alto quando a ocupação é dispersa. Além disso, a implantação de redes depende de topografia, profundidade de escavação, interferência com redes existentes, recomposição de pavimento, travessias, áreas de preservação e necessidade de bombeamento.
A previsão de 161 estações de bombeamento no Bloco 1 mostra que a operação exigirá forte dependência de sistemas eletromecânicos. Estações elevatórias são ativos críticos. Elas precisam de bombas reserva, automação, manutenção preventiva, controle de odores, limpeza periódica, telemetria, energia confiável e resposta rápida a falhas. Caso contrário, podem gerar extravasamentos e reclamações.
Esse ponto ajuda a explicar por que outros blocos podem ter parecido menos atrativos. Quanto maior a necessidade de bombeamento, maior o custo de energia, maior o risco de falha operacional e maior a exigência de manutenção. Em contratos longos, esses custos pesam muito no fluxo de caixa. Além disso, se os indicadores penalizam extravasamentos e atrasos de reparo, a exposição aumenta.
As estações de tratamento também exigem atenção. Construir 29 novas ETEs e modernizar 12 unidades no Bloco 1 já representa grande desafio. Nos demais blocos, dependendo da quantidade de sistemas, da distância entre municípios e da tecnologia necessária, a operação pode se tornar ainda mais complexa. O investidor não avalia apenas a obra inicial, mas o custo de operar esses ativos por quase três décadas.
A PPP foi um fracasso?
A resposta mais adequada é: não. Porém, também não foi o sucesso amplo esperado inicialmente. O Bloco 1 foi arrematado e isso representa avanço concreto para 23 municípios. No entanto, a ausência de propostas para quatro blocos mostra que a modelagem não conseguiu atrair o mercado na escala pretendida.
Portanto, o resultado deve ser tratado como um diagnóstico parcial do setor. Ele mostra que há interesse privado no saneamento, mas esse interesse não é automático. O investidor quer segurança jurídica, remuneração adequada, indicadores executáveis, matriz de risco equilibrada e previsibilidade de pagamento.
Para o poder público, a lição é clara: projetos de universalização precisam ser tecnicamente fortes e financeiramente realistas. Não basta dividir municípios em blocos. É necessário garantir que cada bloco tenha escala, equilíbrio econômico, riscos bem distribuídos e metas compatíveis com a capacidade real de implantação.
O que a Cagece deverá revisar
A revisão dos quatro blocos sem proposta deverá observar alguns pontos críticos. O primeiro é a taxa de retorno. Caso o retorno estimado esteja abaixo do risco percebido, será necessário recalibrar premissas. Isso pode envolver prazo, contraprestação, cronograma de investimentos, garantias ou distribuição de riscos.
O segundo ponto é o volume de investimentos por bloco. Se um bloco exige investimento muito elevado para uma população relativamente pequena, o custo por usuário pode tornar a proposta pouco atrativa. Nesse caso, a reconfiguração dos blocos pode ser necessária, combinando áreas mais e menos atrativas de forma mais equilibrada.
O terceiro ponto são os indicadores de desempenho. A Cagece deverá avaliar se as metas são claras, graduais e controláveis. Indicadores de universalização devem continuar sendo exigentes, mas precisam reconhecer a diferença entre rede disponível, ligação factível e conexão efetiva. Além disso, deve haver clareza sobre responsabilidades do poder público, municípios e usuários.
O quarto ponto é a matriz de riscos. Riscos que o parceiro privado controla devem ficar com ele. Riscos que dependem do poder público, de licenciamento, de desapropriação, de decisões regulatórias ou de terceiros precisam ser compartilhados ou tratados com mecanismos de recomposição. Essa separação é essencial para reduzir incertezas.
O quinto ponto é a garantia de pagamento. Como se trata de concessão administrativa, a previsibilidade da contraprestação é decisiva. Quanto mais robusta for a garantia pública, menor tende a ser o risco percebido. Sem segurança de pagamento ao longo de 28 anos, a proposta pode não ser competitiva.
Impacto para o saneamento brasileiro
O caso da Cagece não é isolado. Outros projetos de saneamento em 2026 também enfrentaram adiamentos, baixa concorrência ou dificuldade de atrair interessados. Isso indica uma fase de maior seletividade no setor. O mercado não deixou de olhar para o saneamento, mas passou a exigir projetos mais bem calibrados.
Esse movimento é natural em um setor que amadurece. Os primeiros leilões após o Marco Legal atraíram forte atenção. Agora, os projetos mais complexos começam a chegar ao mercado. Muitos envolvem municípios menores, baixa cobertura de esgoto, obras intensivas, risco de demanda, vulnerabilidade social e necessidade de coordenação regional.
Para cumprir as metas de 2033, será necessário avançar justamente nessas áreas mais difíceis. Portanto, o saneamento brasileiro entra em uma fase em que a modelagem será tão importante quanto o investimento. Projetos mal estruturados podem não sair do papel. Projetos bem estruturados terão mais chance de atrair concorrência, reduzir custo público e entregar universalização real.
Análise crítica final
A PPP do Bloco 1 da Cagece representa um avanço importante, mas limitado. Ela deve levar infraestrutura de esgoto a 23 municípios e pode beneficiar milhares de pessoas com coleta e tratamento adequados. Entretanto, a ausência de propostas para os demais blocos revela que a universalização do saneamento no interior exigirá ajustes profundos de modelagem.
Os outros blocos provavelmente não tiveram vencedor porque a combinação entre retorno, volume de investimento, indicadores, prazo, risco de obra, risco operacional e formato de PPP não convenceu os investidores. Como não há diagnóstico oficial fechado, a análise mais prudente indica um conjunto de causas, e não uma explicação única.
O ponto central é que o saneamento de esgoto possui uma dificuldade própria: ele exige obra pesada, operação contínua, adesão do usuário, controle ambiental, gestão comercial e coordenação pública. Quando qualquer uma dessas variáveis fica mal distribuída no contrato, o investidor aumenta o prêmio de risco ou simplesmente deixa de participar.
Assim, o Ceará terá um desafio duplo. De um lado, precisará garantir que o Bloco 1 seja executado com qualidade, dentro do prazo e com efetiva conexão dos usuários. De outro, terá de redesenhar os quatro blocos restantes para atrair propostas ainda em tempo de cumprir as metas de 2033.
Para os profissionais do saneamento, a principal lição é objetiva: leilão não universaliza sozinho. O que universaliza é contrato executável, engenharia bem feita, indicador bem calibrado, regulação estável, financiamento adequado, governança eficiente e operação de qualidade. Sem isso, a PPP pode até ser lançada, mas o mercado não entra ou a obra não entrega o resultado esperado.
Dados técnicos principais
- Projeto: PPP de esgotamento sanitário da Cagece.
- Modelo: concessão administrativa.
- Abrangência original: 127 municípios do interior do Ceará.
- Estrutura original: cinco blocos regionais.
- Bloco arrematado: Bloco 1, Norte-Litorâneo.
- Municípios do Bloco 1: 23.
- Consórcio vencedor: Consórcio Ceará Saneamento.
- Empresas do consórcio: Terracom, CDG, Cosampa Construções, Gimma Engenharia, Ellenco e Vale do Rio Novo Engenharia e Construções.
- Contraprestação vencedora: R$ 3,741 bilhões.
- Deságio: 1,15%.
- Investimento previsto no Bloco 1: R$ 1,08 bilhão.
- Prazo contratual: 28 anos.
- Infraestrutura prevista no Bloco 1: 1.029 km de redes, 102 mil ligações domiciliares, 29 novas ETEs, modernização de 12 unidades e 161 estações de bombeamento.
- Meta de cobertura: 90% de coleta e tratamento de esgoto até 2033.
- Situação dos demais blocos: quatro blocos sem proposta e com necessidade de revisão de modelagem.
Fontes
- CNN Brasil – cobertura do leilão do Bloco 1 da PPP da Cagece.
- Portal Saneamento Básico – análise sobre ausência de concorrentes e revisão dos blocos.
- Cagece – página oficial da PPP de esgotamento sanitário, editais, anexos e estudos.
- Anexo III da PPP – indicadores de desempenho e metas de atendimento.
- Anexo X da PPP – matriz de riscos do contrato.
- Ministério das Cidades – metas do Marco Legal do Saneamento para 2033.
- InfoMoney – declarações sobre revisão dos quatro blocos sem proposta.
- Mattos Filho – informações sobre edital, garantias e cronograma da licitação.
